Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2679/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 213/19 oddalił skargę T. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność P. Spółki z o.o. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T. – spółka z o.o. w W. wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. zwróciła się do P. Spółka z o.o. w W. o udzielenie następującej informacji publicznej:

"1) W związku z informacją udzieloną na spotkaniu w dniu 8 kwietnia 2019 r. pełnomocnikowi Wykonawcy przez Prezes Zamawiającego, iż decyzja o zatrzymaniu wadium Wykonawcy w niniejszym Postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego została podjęta na podstawie trzech niezależnych opinii prawnych, których sporządzenie Zamawiający zlecił trzem różnym podmiotom, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: "uodip") wnoszę o niezwłoczne udostępnienie treści w/w opinii prawnych.

1. 2) Na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4) ppkt a) dywiz drugie uodip wnoszę o:
2. - niezwłoczne udostępnienie informacji w zakresie wyników kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w ramach kontroli uprzedniej zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej;
3. - niezwłoczne udostępnienie informacji w zakresie treści zastrzeżeń Zamawiającego wniesionych do wyników kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w ramach kontroli uprzedniej zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej;
4. - udostępnienie informacji w zakresie wyników kontroli przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w związku z wniesieniem zastrzeżeń przez Zamawiającego w terminie do 14 dni od dnia otrzymania przez Zamawiającego w/w wyników."

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. organ poinformował:

1. 1) Odnośnie do punktu 1 wniosku - informacji objętych punktem 1 nie można zakwalifikować jako posiadających cechy informacji publicznej, w związku z czym żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.
2. 2) Zgodnie z żądaniem punktu 2 – Zamawiający przekazuje w załączeniu informacje w zakresie:
3. 1. wyników kontroli uprzedniej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wskazanego na wstępie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
4. 2. treści zastrzeżeń Zamawiającego wniesionych od w/w wyników kontroli postępowania, wydanych przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
5. 3. informacji o rozpatrzeniu przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w/w zastrzeżeń od wyników kontroli, wniesionych przez Zamawiającego.

Pismem z dnia 7 maja 2019 r. skierowanym do organu wnioskodawca ponowił prośbę "o niezwłoczne udostępnienie treści trzech niezależnych opinii prawnych, na podstawie których Zamawiający podjął decyzję o zatrzymaniu wadium Wykonawcy w niniejszym postępowaniu pod rygorem wniesienia przez Wykonawcę skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym".

W odpowiedzi na powyższe pismo organ w piśmie z dnia 22 maja 2019 r. oświadczył, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w punkcie 1 pisma skierowanego do wnioskodawcy w dniu 30 kwietnia 2019 r. Stwierdził, że nie podziela zapatrywania wnioskodawcy co do możliwości zakwalifikowana tego rodzaju informacji jako stanowiących informację publiczną. Zgodnie z poglądami doktryny prawa nie każda informacja procedowana przez podmiot publiczny stanowić będzie informację publiczną. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że informacja publiczna dotyczy faktów, a więc stanu istniejącego w chwili udzielenia informacji. Żądane zaś opinie prawne dotyczą informacji o stosowaniu przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Zamawiający nie znajduje możliwości zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wnioskodawca pismem z dnia 23 września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność P. Spółki z o.o. w W. domagając się stwierdzenia bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania do rozpoznania wniosku i udostępnienia żądanych opinii, orzeczenia o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznych objętych wnioskiem, przyznania sumy pieniężnej, wymierzenia grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując poglądy zawarte w treści kierowanych do skarżącego odpowiedzi na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił pojęcie bezczynności oraz pojęcie informacji publicznej i stwierdził, że sporne pozostawało, czy wnioskowana pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. w punkcie 1 informacja - dotycząca udostępnienia 3 opinii prawnych dotyczących zatrzymania przez zamawiającego wadium jest informacją publiczną, zaś niesporną pomiędzy stronami okolicznością jest to, iż organ przesłał zainteresowanemu dokumenty, o które prosił w punkcie 2 wskazanego wyżej wniosku. Niesporną okolicznością pomiędzy stronami jest również to, że skarżący wystąpił z ofertą wykonania zamówienia publicznego, pod nazwą "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami ścieków w miejscowościach K. i S." ogłoszoną przez organ oraz to, że ostatecznie zawiadomiono skarżącego o wyborze innej oferty, natomiast odrzucono ofertę wnioskodawcy. Strony prowadziły rozmowy dotyczące żądania skarżącego zwrotu wpłaconego przez niego wadium w związku z ogłoszonym przez organ postępowaniem o realizację opisanego wyżej zamówienia publicznego. Zamawiający odmówił zwrotu wadium wskazując, że swoje w tym względzie stanowisko opiera na 3 niezależnych od siebie opiniach prawnych.

W ocenie Sądu istotne dla rozpoznania sprawy są okoliczności, w jakich powyższe opinie powstały oraz fakt, że strony są w sporze co do zwrotu wadium. Zdaniem Sądu udostępnieniu podlegają dokumenty urzędowe, zaś niewątpliwie za takie dokumenty należy uznać także ekspertyzy lub opinie, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zlecił ich sporządzenie w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jednak opinie w ocenie Sądu nie zostały sporządzone w celu wykonywania zadań publicznych.

Zadaniami spółki komunalnej, jaką jest zamawiający, co wynika z rejestru sądowego, jest między innymi pobór uzdatniania i dostarczenia wody, odprowadzenia i czyszczenia ścieków. Opinie, których udostępnienia żąda skarżący zostały opracowane w związku z postępowaniem dotyczącym zadania publicznego budowy oczyszczalni ścieków, dokładnie na etapie żądania przez skarżącego zwrotu wpłaconego wadium. Jak wynika z wypowiedzi stron opinie te dotyczą spornej pomiędzy stronami kwestii. Sąd wskazał, że to, że zostały one sporządzone, opracowane na zlecenie organu administracji publicznej nie jest jednoznaczne z tym, że są informacją publiczną. To, czy mają taki charakter, czy są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel, w jakim zostały opracowane. Sporne opinie w sprawie "rozliczeń" w związku z ogłoszeniem zadania publicznego – budowy przepompowni i kolektora ścieków, zostały zlecone przez organ, dotyczą interesu prawnego podmiotu i dlatego w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący nie ma możliwości pozyskania informacji co do prawnych argumentów odnośnie do określonego stanowiska przeciwnika w sprawach, która jest lub może być przedmiotem postępowania cywilnego.

Zatem wniosek z dnia 16 kwietnia 2019 r. o udostępnienie opinii pozostaje bez związku z interesem publicznym i służy interesowi prawnemu jednej ze stron. Wnioskowana informacja nie jest więc informacją publiczną. Dlatego też, zdaniem Sądu, odpowiedź na pismo z dnia 16 kwietnia 2019 r. nastąpiła we właściwej formie – pisma z dnia 30 kwietnia 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku, orzeczenie o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznych objętych wnioskiem skarżącego, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, brak uwzględnienia i jakiejkolwiek analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, w zw. z:
3. - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe opinie prawne zostały opracowane dokładnie na etapie żądania skarżącego o zwrot wadium, podczas gdy nie wynika to z materiału zgromadzonego w sprawie,
4. - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe opinie prawne nie zostały sporządzone w celu wykonywania zadań publicznych, a ich udostępnienie pozostaje bez związku z interesem publicznym i służy interesowi prawnemu jednej ze stron,
5. - art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy zasad słusznego interesu strony, zaufania obywatela do organów państwa, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych.
6. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego opisane w punkcie 1 powyżej doprowadziło do naruszenia prawa materialnego polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 6 ust. 1 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji przyjęciu, iż treść opinii prawnych, na których organ oparł decyzję o zatrzymaniu wadium w przedmiotowej sprawie, nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów:
7. a) art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej skarżącej,
8. b) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło do nierozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie ustawowym 14 dni od dnia złożenia wniosku, niepoinformowanie skarżącej o powodach opóźnienia ani o wysokości wymaganej opłaty,
9. c) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachowana została przewidziana ustawowo forma rozstrzygnięcia.
10. 3) naruszenie przepisów opisane w punktach 1 i 2 powyżej w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie pomimo podstaw do uwzględnienia skargi, oraz, co za tym idzie, naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezasadne zastosowanie.
11. 4) jednocześnie w nawiązaniu do powyższego skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku należytego wyjaśnienia przez Sąd podstawy rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie wyroku nie odnosi się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze, jest lakoniczne i "wyjaśnia w sposób odpowiedni zasadności przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa, w szczególności w zakresie art. 6 ust. 1 lit a ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów wskazując m.in. na wadliwe rozstrzygnięcie oparte na błędnych ustaleniach faktycznych, że opinie prawne nie zostały sporządzone w celu podjęcia przez organ decyzji i że nie zostały sporządzone w związku z wykonywaniem władzy publicznej przez organ. Skarżący kasacyjnie podniósł też, że rozważania Sądu są wewnętrznie sprzeczne, zaś uzasadnienie lakoniczne.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z dnia 10 marca 2023 r. P. Spółka z o.o. w W. odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie pierwszym zarzutem naruszenia przepisów postępowania objęto art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazując, że do naruszenia tego przepisu doszło poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, brak uwzględnienia i jakiejkolwiek analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, w tym zakresie zarzucając naruszenie powyższego przepisu w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 106 § 5.p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe opinie prawne zostały opracowane dokładnie na etapie żądania skarżącego o zwrot wadium, podczas gdy nie wynika to z materiału zgromadzonego w sprawie i uznanie, że nie zostały sporządzone w celu wykonywania zadań publicznych, a ich udostępnienie pozostaje bez związku z interesem publicznym i służy interesowi prawnemu jednej ze stron oraz poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy zasad słusznego interesu strony, zaufania obywatela do organów państwa, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych.

Uzasadniając powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie wskazała m.in. na wadliwe przyjęcie, że opinie zostały sporządzone na etapie postępowania o zwrot wadium, podczas gdy ich treść zadecydowała o wydaniu decyzji o zatrzymaniu wadium. Uchybienie Sądu w zakresie ustalenia terminu sporządzenia opinii ma w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w istocie opinie te stanowią dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę także na wewnętrzne sprzeczności rozważań Sądu, który w jednym miejscu wskazuje, że opinie zostały sporządzone w związku z postępowaniem dotyczącym zadania publicznego, a w innym miejscu stwierdza, że wobec faktu, iż przedmiotowe opinie nie zostały sporządzone w celu wykonywania zadań publicznych, nie stanowią informacji publicznej.

Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia przez Sąd podstawy rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie wyroku nie odnosi się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze, jest lakoniczne i wyjaśnia (powinno być "nie wyjaśnia" – przyp. NSA) w sposób odpowiedni zasadności przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa, w szczególności w zakresie art. 6 ust. 1 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie uzasadniła wskazaniem, że uzasadnienie wyroku nie odnosi się w sposób wystarczający do ustaleń w zakresie stanu faktycznego poczynionych przez Sąd, jak i do dowodów, na podstawie których te ustalenia zostały poczynione.

Ponadto uzasadnienie zawiera wewnętrzne sprzeczności, zaś Sąd nie dokonał wyczerpującej analizy orzecznictwa w sprawie, opierając swoje rozważania w zasadzie na jednym orzeczeniu NSA, w którym przyjęto określoną wykładnię. Sąd lakonicznie i w sposób niespójny uzasadnił swoje stanowisko, co utrudnia kontrolę orzeczenia.

Powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się skuteczne.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, podstawę rozstrzygnięcia o braku bezczynności organu stanowiło przyjęcie przez Sąd, że kluczowe dla rozstrzygnięcia było uwzględnienie okoliczności, w jakich przedmiotowe opinie powstały oraz fakt, że strony są w sporze co do zwrotu wadium. Powyższe stwierdzenia – nie mające co do zasady znaczenia dla rozstrzygnięcia o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, w zestawieniu ze stanowiskiem Sądu, że opinie "nie zostały sporządzone w celu wykonywania zadań publicznych", a jednocześnie "zostały opracowane w związku z postępowaniem dotyczącym zadania publicznego" oraz następcze stwierdzenie, że o tym, czy opinie te mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna "decyduje cel, w jakim zostały opracowane", w istocie budzą wątpliwości co do zajętego przez Sąd stanowiska. Końcowo stwierdzono, że opinie zostały zlecone przez organ, dotyczą interesu prawnego podmiotu i dlatego w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący nie ma możliwości pozyskania informacji co do prawnych argumentów odnośnie do określonego stanowiska przeciwnika w sprawach, która jest lub może być przedmiotem postępowania cywilnego, zaś wniosek ma służyć interesowi prawnemu jednej ze stron.

Analiza kontrolowanego w sprawie wyroku Sądu I instancji, w kontekście zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i argumentacji skargi kasacyjnej skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć zatem taką sytuację, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę lub uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, nie jest bowiem jednoznaczne, czy Sąd przyjął, że opinie prawne miały związek z wykonywaniem przez organ zadań publicznych, czy też związku takiego nie miały. Dodatkowo Sąd lakonicznie stwierdził, że wniosek o udostępnienie rzeczonych opinii służy interesowi prawnemu jednej ze stron, co oznacza, że nie stanowi informacji publicznej. Nie jest jednak możliwe skontrolowanie procesu myślowego, który doprowadził Sąd I instancji do powyższego wniosku, bo nie zostały przedstawione żadne argumenty na jego uzasadnienie. Niejasność stanowiska Sądu jest tym większa, że jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażono pogląd, że prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela. Skoro zatem prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, to z istoty swojej jest budowane na szerszej kategorii interesu prawnego, a to z kolei pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu, że wniosek mający służyć interesowi prawnemu jednej ze stron dyskwalifikuje publiczny charakter informacji objętej tym wnioskiem.

W konsekwencji nie jest też jasne, czy w ocenie Sądu granice sprawy sądowoadministracyjnej dostępu do informacji publicznej wyznaczone są obiektywnym rozumieniem pojęcia informacji publicznej czy też jednocześnie okolicznościami faktycznymi w zakresie relacji pomiędzy podmiotem żądającym udostępnienia informacji a podmiotem będącym adresatem tego wniosku.

W realiach niniejszej sprawy ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie spełnia standardów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii prawidłowości zajętego przez Sąd I instancji merytorycznego stanowiska w sprawie, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ze zobowiązaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, z którego wynikać będzie, czy Sąd uznaje, że opinie prawne wytworzone na zlecenie organu w trakcie postępowania związanego z realizacją zamówienia publicznego stanowią per se informację publiczną oraz jakie względy mogą decydować o odmowie ich udostępnienia na tle treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).

Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.