Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 859/19) oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta K. na podstawie art. 2 – art. 8 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm. - zwaną dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych), § 2 – § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. przyznał Z. B. dodatek mieszkaniowy w wysokości 209,11 zł na okres sześciu miesięcy począwszy od 1 maja 2019 r. do 31 października 2019 r., w tym ryczałt: z tytułu braku wyposażenia w instalację doprowadzającą ciepłą wodę i z tytułu braku wyposażenia w instalację gazu przewodowego w wysokości 9,72 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, kwestionując wliczenie do jego dochodu nadpłaty podatku dochodowego w kwocie 392 zł.
Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 5 ust. 1 i 5, art. 6 ust. 1, 4 i 4a, art. 7 ust. 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazało Kolegium, skarżący zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 40,14 m2, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i osiąga dochód z renty i innych dochodów w wysokości 926,44 zł miesięcznie. W dacie złożenia wniosku, 175% kwoty najniżej emerytury to kwota 1.925,00 zł. Z uwagi na art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należało wziąć pod uwagę dochody gospodarstwa domowego z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku (stycznia, lutego i marca 2019 r.). Do dochodu skarżącego należało wliczyć rentę w łącznej wysokości 2.387,31 zł oraz zwrot z rozliczenia podatku za 2018 r. w wysokości 392,00 zł wypłacony w marcu 2019 r. Łączny dochód za ww. okres wynosił kwotę 2.779,31 zł. Jak podkreśliło Kolegium, kwestia okresu, z jakiego nastąpiło wyliczenie dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego została przesądzona w art. 3 ust. 1 ustawy, a organ I instancji prawidłowo doliczył do dochodu skarżącego wszystkie przysporzenia majątkowe, w tym zwrot nadpłaty w podatku za 2018 r., który został wypłacony w marcu 2019 r., a więc mieścił się w trzymiesięcznym okresie poprzedzającym datę złożenia wniosku.
Nadto zwrot nadpłaty w podatku nie został wymieniony w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych wśród świadczeń podlegających odliczeniu od dochodu. Ponieważ powierzchnia użytkowa zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego wynosi 40,14 m2 i jest większa od powierzchni normatywnej, która dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 35,00 m2, wydatki mieszkaniowe organ I instancji prawidłowo przeliczył na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz z ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (35,00 m2 + 30% x 35,00 m2 = 35,00 m2 + 10,5 m2 = 45,50 m2). Powierzchnia mieszkania skarżącego nie jest większa od powierzchni dopuszczalnej, a zatem wydatki na lokal zajmowany przez skarżącego dla potrzeb wyliczenia dodatku mieszkaniowego wynoszą 380,62 zł. Z uwagi na fakt, iż powierzchnia zajmowanego przez skarżącego lokalu jest większa od powierzchni normatywnej, która dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 35,00 m2 wydatki przeliczono na normatywną powierzchnię użytkową lokalu: (380,62 zł: 41.14 m:) x 35.00 m2 = 331,88 zł. Kwotę wskazanych wydatków organ powiększył o wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu z tytułu braku wyposażenia mieszkania w instalację doprowadzającą ciepłą wodę, stanowiący równowartość 20 kWh energii elektrycznej na jedną osobę i wynoszący 10,80 zł (20 kWh x 0,54 zł x 1 os.) oraz braku wyposażenia mieszkania w gaz przewodowy z zewnętrznego źródła wynoszący 5,40 zł (10 kWh x 0.54 zł x 1 os.).
Całość wydatków brana pod uwagę przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego wynosi 348,08 zł. Jednoosobowe gospodarstwo domowe ponosi wydatki w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego (15% x 926,44 zł), co daje kwotę 138,97 zł. Natomiast dodatek mieszkaniowy oblicza się jako różnicę miedzy sumą wydatków a kwotą udziału własnego gospodarstwa domowego w wydatkach: 348.08 zł - 138.97 zł = 209,11 zł. W celu ustalenia wysokości ryczałtu z tytułu braku wyposażenia w instalację doprowadzającą ciepłą wodę oraz instalację doprowadzającą gaz wydatki skarżącego, o których mowa w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, sumuje się z wydatkami, o których mowa w § 3, a następnie oblicza się wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w § 3 w łącznej kwocie wydatków, co w niniejszym przypadku wynosi 4,65%. Kwota ryczałtu będąca częścią dodatku mieszkaniowego, która jest wypłacana do rąk wnioskodawcy, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa w ust.
1. Zatem, kwota ryczałtu wynosi 9,72 (209,11 zł x 4,65%). Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.
Skargę na powyższą decyzję złożył Z. B., wskazując, że organy błędnie wliczyły do jego dochodu kwotę 392 zł nadpłaty podatku dochodowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własną definicję dochodu (art. 3 ust. 3), za który uznaje przychody faktycznie uzyskane. W orzecznictwie zwraca się też uwagę na konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy. Określenie w ustawie dochodu jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu rodziny.
W konsekwencji powoduje to, iż nie tylko przychody uzyskiwane regularnie, ale także te o charakterze sporadycznym, incydentalnym podlegają zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Ustawodawca jednoznacznie określił listę odliczeń świadczeń od dochodu w formie katalogu zamkniętego i stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo zaliczyły do dochodu skarżącego uzyskanego w okresie od stycznia do marca 2019 r. nadpłatę w podatku dochodowym za 2018 r. w kwocie 392 zł, wypłaconą skarżącemu w marcu 2019 r. Z powołanego przepisu wynika, że organy miały obowiązek doliczyć do dochodu uzyskanego przez skarżącego w przedmiotowym okresie wszelkie przychody, a więc także nadpłatę w podatku dochodowym za 2018 r., wypłaconą skarżącemu w marcu 2019 r.
Sąd pierwszej instancji zauważył również, że przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest także od wymogu nieprzekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, obliczonego według art. 5 ustawy. Skarżący nie zakwestionował ustaleń dotyczących ponoszonych na lokal wydatków, powierzchni lokalu, czy ryczałtu z tytułu braku instalacji doprowadzającej ciepłą wodę oraz instalacji gazowej. Wartości te zostały przyjęte zgodnie ze składanymi przez stronę oraz zarządcę budynku dokumentami oraz wyjaśnianiami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonało szczegółowej analizy poszczególnych obliczeń w formie matematycznego zapisu. Wyliczenie to jest przejrzyste, kompletne i zawiera wszystkie niezbędne dla ustalenia wysokości dodatku elementy i wyliczenia, pozostające w zgodzie z przepisami ustawy o dodatku mieszkaniowym.
Również same wyliczenia, w tym zakresie nie są kwestionowane przez skarżącego. W wyliczeniach tych w oparciu o prawidłowo zastosowany art. 3 ust. 3 ustawy wskazano, że po zsumowaniu dochodów skarżącego z tytułu reny oraz wypłaconej mu nadpłaty w podatku dochodowym za 2018 r., łączny trzymiesięczny dochód gospodarstwa domowego skarżącego wyniósł 2.779,31 zł. Następnie z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 6 ustawy wskazano, że wydatki na powierzchnię normatywną lokalu wyniosły razem 331,88 zł. Kwotę tą powiększono o wydatki stanowiące podstawę ryczałtu z tytułu braku wyposażenia mieszkania w instalację doprowadzającą ciepłą wodę oraz instalację gazową, co dało kwotę 348,08 zł. Po odjęciu od tej kwoty wydatków na jedną osobę w kwocie 138,97 zł organ prawidłowo wyliczył dodatek mieszkaniowy dla skarżącego na kwotę 209,11 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że do dochodów stanowiących podstawę ustalenia zasadności przysługiwania dodatku mieszkaniowego wlicza się zwrot nadpłaty w podatku dochodowym za rok ubiegły, dokonany w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu rodziny.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w wysokości przewidzianej prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zwrot nadpłaty podatku stanowi de facto rozliczenie świadczenia, które zostało uiszczone nienależnie w czasie poprzedzającym okres przyjęty do ustalenia dochodów rodziny, a nawet poprzedzającym rok podatkowy. Po drugie, przyjęcie za dochód zwrotu nadpłaty podatku za rok ubiegły czyniłoby bezzasadnym ustalanie wysokości dochodu w kwotach brutto.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "[z]a dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622)".
Z treści powołanego art. 3 ust. 3 ustawy wynika zatem, że przez dochód należy rozumieć "wszelkie przychody" strony ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy dany przychód został otrzymany jednorazowo czy też jest on uzyskiwany regularnie. Przy interpretacji zwrotu "wszelkie przychody" nie można pominąć, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Taka konstrukcja art. 3 ust. 3 ustawy wymaga, aby użyty w nim zwrot "wszelkie przychody" był wiązany z tymi dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że termin "wszelkie" ma charakter kwantyfikatora ogólnego, bo odnosi się do wszystkich, jednakże w art. 3 ust. 3 ustawy nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o te, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Zakres pojęciowy zwrotu "wszelkie" zostaje bowiem osłabiony w ten sposób, że musi obejmować wszystkie dochody, które uzyskać może podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy. W tej części przepisu ustawodawca wskazał wyłączenia przychodów nie podlegających wliczaniu do dochodu, przy czym wyliczenie to zostało ograniczone do konkretnych form, które ustawodawca wymienia (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 3022/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, że w analizowanym przepisie nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest jedynie wskazaniem rodzajów świadczeń, których przyznanie pozostaje bez wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy. Pojęcie "przychodu" należy łączyć z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli z korzyścią pochodzącą z innego źródła niż jego majątek. Jako przykład w orzecznictwie wskazuje się na nadpłatę czynszu rozliczoną w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, która stanowi w istocie zwrot własnych środków wnioskodawcy pochodzących z emerytury, uiszczonych wcześniej tytułem czynszu.
Takiej korzyści w postaci nadpłaty nie można traktować jako darowizny czy też innego przysporzenia pochodzącego spoza majątku strony. Ponadto od zwróconej kwoty tytułem nadpłaconego czynszu nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że tego rodzaju nadpłata stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy (por. wyroki NSA z 25 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 379/19 oraz z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2840/21). Podobnie należało kwalifikować zwrot nadpłaty z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, który również stanowi zwrot własnych środków wnioskodawcy pochodzących z emerytury, a od którego nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia społeczne, a więc niespełniającego ww. kryteriów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy.
Zwrócić ponadto należy uwagę, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje podstaw do odliczenia od dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawcę podatku od osób fizycznych, to jest przyjęcia do obliczenia tego dochodu otrzymywanej przez niego emerytury netto. Do obliczeń na potrzeby ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód w kwocie brutto (wyroki NSA z 22 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1029/16 oraz z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 775/19).
Tym samym, skoro ustawa o dodatkach mieszkaniowych przy obliczaniu dochodu nie uwzględnia tego, czy i w jakiej wysokości od dochodu został zapłacony podatek, to tym bardziej nie można tego rozliczenia traktować jako źródła uzyskania dochodu. Opisany w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku mieszkaniowym mechanizm uznać należy za celowy zabieg ustawodawcy, bowiem nie uregulowano w nim sytuacji odwrotnej do niniejszej, a więc gdy w wyniku rozliczenia roku podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych zaistniałaby niedopłata, a która faktycznie pomniejszałaby dochody wnioskodawcy.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w innych regulacjach prawnych ustawodawca wyraźnie wskazuje na konieczność uwzględniania należnego podatku dochodowego od osób fizycznych przy obliczaniu dochodu – np. ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- art. 3 pkt 1), czy ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. - art. 8 ust. 3 pkt 1). W ustawie o dodatku mieszkaniowym ustawodawca natomiast celowo posłużył się kryterium dochodowym brutto.
Z uwagi na wskazaną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jak i organy administracyjne rozpoznające niniejszą sprawę wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozostawałaby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP. Unormowania, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od celu, któremu służy instytucja dodatków mieszkaniowych. Celem tym jest wsparcie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, których nie stać na ponoszenie kosztów związanych z mieszkaniem, stanowiącym podstawową potrzebę. Uprawnienie do tej formy wsparcia oparte jest o kryterium dochodowe gospodarstwa domowego, a nie o kryterium majątkowe.
Z tych też przyczyn na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o dodatku mieszkaniowym.
Uznając natomiast, że przy niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy jej istota została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i uchylił wydane przez organy administracyjne decyzje na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.