Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1118/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, na którą ma bezpośredni wpływ wielkość średniego miesięcznego dochodu skarżącej, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w sprawie. Organy obu instancji uwzględniły w nim bowiem nadpłatę z tytułu rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania rozliczoną w sierpniu 2019 r. za sezon grzewczy 2018/2019 w wysokości 396,53 zł. Zdaniem skarżącej, nadpłata ta wynikła z oszczędności poczynionych na ogrzewaniu mieszkania.
Definicję dochodu zawiera art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2133, dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622).
Na gruncie definicji dochodu z art. 3 ust. 3 ustawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie w tej ustawie "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe poza wyjątkami wymienionymi w ustawie uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu. Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy.
Za dochód należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe faktycznie uzyskane w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Niewątpliwie na podstawie tego przepisu do dochodu strony należy zaliczyć świadczenie emerytalne otrzymywane przez skarżącą w wysokości 1021,89 zł miesięcznie.
Odnosząc się natomiast do wliczenia do dochodu nadpłaty z tytułu opłat za c.o., Sąd zauważył, że przy interpretacji pojęcia "wszelkie przychody" z art. 3 ust. 3 ustawy, koniecznym jest uwzględnienie całej treści normatywnej zawartej w zdaniu pierwszym tego przepisu, w którym wskazuje się, że chodzi wyłącznie o takie dochody, od których można odliczyć koszty ich uzyskania oraz składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Wykładni tej nie zmienia treść zdania drugiego omawianego przepisu, w którym ustawodawca wymienił rodzaje przychodów niepodlegających wliczeniu do dochodu z uwagi na ich socjalny charakter. Dopiero po przeprowadzeniu oceny, że spełnione są przesłanki określone w zdaniu pierwszym art. 3 ust. 3 ustawy, można stwierdzić, czy dany dochód podlega odliczeniu wedle zdania drugiego, czy też nie.
Niezależnie od tego zastrzeżenia, pojęcie "przychodu" należy – co do zasady - łączyć wyłącznie z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli z korzyścią pochodzącą z innego źródła niż jego majątek. Wyjątkiem może być jedynie dochód, który majątek przynosi w postaci np. odsetek od kapitału, czynszu z tytułu wynajmu bądź dzierżawy lub inne opłaty będące pożytkami cywilnymi rzeczy. Na taki sposób traktowania majątku wskazuje treść art. 3 ust. 4 ustawy, w którym nie fakt posiadania gospodarstwa rolnego decyduje o możliwości uzyskania dodatku, ale dochód, który ono przynosi. Sąd podkreślił, że od kwoty nadpłaty z tytułu zaliczek na c.o. nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia społeczne. Już ta okoliczność powoduje, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że tego rodzaju nadpłata stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy.
W niniejszej sprawie nadpłata czynszu rozliczona przez spółdzielnię w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wbrew twierdzeniu organu, stanowi w istocie zwrot własnych środków wnioskodawcy pochodzących z emerytury, uiszczonych już wcześniej tytułem czynszu. Korzyść w postaci nadpłaty nie jest przysporzeniem pochodzącym spoza majątku skarżącej, nie można jej także traktować jako darowizny czy innego przysporzenia ze strony spółdzielni. Argumentacja organu prowadzić może do wniosku, że operowanie własnym majątkiem, bez uzyskiwania z tego tytułu jakichkolwiek wymiernych korzyści, zwiększa dochód osoby dokonującej takiej czynności.
Tym samym omyłkowe nadpłacenie czynszu i skutkujący tym zwrot tej nadpłaty lub też udzielenie komuś nieoprocentowanej pożyczki, mogłyby być uznane za uzyskanie dochodu w wysokości nadpłaconej (pożyczonej, a później zwróconej) kwoty. Ponadto, sytuacja polegająca na zakwalifikowaniu nadpłaty jako dochodu, jak przyjęły to orzekające w sprawie organy, prowadzi faktycznie do podwójnego wliczenia tej kwoty do dochodu, raz w ramach emerytury uzyskiwanej przez skarżącą (z której opłacała w czynszu zaliczki z tytułu kosztów c.o. na rzecz spółdzielni za okres grzewczy 2018/2019), a drugi raz poprzez wliczenie do dochodu części tej samej emerytury, stanowiącej faktycznie oszczędność w formie nadpłaty zaliczek na c.o. W konsekwencji, wadliwe jest uznanie omawianej korzyści jako "dochodu" strony na gruncie ustawy.
Uwzględniając powyższe WSA w Kielcach stwierdził, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy, wliczając do dochodu skarżącej kwotę nadpłaty z tytułu uiszczonego czynszu za lokal mieszkalny. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wysokość dodatku mieszkaniowego zależy do wysokości dochodu, obliczonego na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uchylił obie podjęte w sprawie decyzje.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględni wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy zaprezentowaną wyżej, a następnie dokona ponownego określenia wysokości należnego stronie dodatku mieszkaniowego.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które złożyło skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego kwota nadpłaty z tytułu centralnego ogrzewania za lokal mieszkalny.
Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jeśli zajmująca lokal ponosiłaby świadczenia z tytułu ogrzewania mieszkania we właściwej wysokości i przez to nie powstałaby nadpłata, jej stan majątkowy po stronie dochodu byłby wyższy od stanu istniejącego po wniesieniu zaliczek. Taką różnicę, wynikającą z ponoszenia opłat w zawyżonym tymczasowo rozmiarze, niweluje późniejszy zwrot nadpłaty powiększając tym samym stan majątkowy świadczącego po stronie dochodów. Kolegium zaznaczyło, że kwota nadpłaty wynika z tego, że skarżąca w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. uiszczała zbyt dużą zaliczkę na poczet centralnego ogrzewania. Zaliczkę tę skarżąca płaciła z własnej emerytury. Zwracana w sierpniu 2019 r. kwota jest więc kwotą części jej emerytury jaką płaciła ona w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31sierpnia 2019 r. w wysokości większej niż faktyczne koszty centralnego ogrzewania.
Kolegium wskazało, że w sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, że przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego w poprzednim okresie (tzn. w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2019 r.) przyjmowano zawyżone wydatki skarżącej na centralne ogrzewanie, gdyż okazało się, że pobierana wówczas zaliczka była wyższa niż rzeczywiste zużycie wody i koszty odprowadzania ścieków co miało przełożenie na wyliczenie wysokości przyznanego świadczenia. Wielkość wydatków mieszkaniowych ma bowiem wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego. W sytuacji zatem gdy przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego w poprzednim okresie przyjęto zawyżone wydatki mieszkaniowe to obecnie zwrot nadpłaty z tytułu rozliczenia za centralne ogrzewanie winny być potraktowane jako przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy, brany pod uwagę przy wyliczeniu dodatkowego w następnym okresie (tzn. w okresie od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r.).
Organ podkreślił, że rozliczenie z tytułu kosztów centralnego ogrzewania może się zakończyć bądź nadpłatą bądź niedopłatą. W przypadku gdyby okazało się, że pobierana zaliczka na c.o. była za niska w okresie rozliczeniowym to skarżąca byłaby zobowiązana uiścić dopłatę i kwota tej dopłaty stanowiłaby wydatek mieszkaniowy uwzględniany przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Skoro zatem niedopłata byłaby wydatkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy, to także zwracana nadpłata winna być dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy, który należy uwzględnić przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Reasumując, zdaniem Kolegium, Sąd dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia dochodu, o którym mowa w art, 3 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że kwota nadpłaty za centralne ogrzewanie nie podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60).
Z treści powołanego art. 3 ust. 3 ustawy wynika zatem, że przez dochód należy rozumieć "wszelkie przychody" strony ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie ma przy tym znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo czy też jest on uzyskiwany regularnie. Przy interpretacji zwrotu "wszelkie przychody" nie można jednakże pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, dalszej części przepisu, w którym zwrot ten został wyrażony. Wskazuje się w nim, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Taka konstrukcja art. 3 ust. 3 ustawy wymaga, aby użyty w nim zwrot "wszelkie przychody" był wiązany z tymi dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że termin "wszelkie" ma charakter kwantyfikatora ogólnego, bo odnosi się do wszystkich, jednakże w art. 3 ust. 3 ustawy nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o te, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Zakres pojęciowy zwrotu "wszelkie" zostaje bowiem osłabiony w ten sposób, że musi obejmować wszystkie dochody, które uzyskać może podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy. W tej części przepisu ustawodawca wskazał wyłączenia przychodów nie podlegających wliczaniu do dochodu, przy czym wyliczenie to zostało ograniczone do konkretnych form, które ustawodawca wymienia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3022/13; dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w analizowanym przepisie nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest jedynie wskazaniem rodzajów świadczeń, których przyznanie pozostaje bez wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy.
Zasadnie wobec tego Sąd pierwszej instancji przyjął, że pojęcie "przychodu" należy łączyć z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli z korzyścią pochodząca z innego źródła niż jego majątek. Wyjątkiem może być jedynie dochód, który majątek przynosi w postaci np. odsetek od kapitału, czynszu z tytułu wynajmu bądź dzierżawy lub inne opłaty będące pożytkami cywilnymi rzeczy.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nadpłata czynszu rozliczona w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi w istocie zwrot własnych środków wnioskodawczyni pochodzących z emerytury, uiszczonych wcześniej tytułem czynszu. Takiej korzyści w postaci nadpłaty nie można traktować jako darowizny czy też innego przysporzenia pochodzącego spoza majątku strony. Ponadto od zwróconej skarżącej kwoty tytułem nadpłaconego czynszu nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że tego rodzaju nadpłata stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy.
Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu przedstawiona w skardze kasacyjnej prowadziłaby do wniosku, że operowanie własnym majątkiem, bez uzyskiwania z tego tytułu jakichkolwiek wymiernych korzyści, zwiększa dochód osoby dokonującej takiej czynności. Tym samym np. omyłkowe nadpłacenie czynszu i skutkujący tym zwrot nadpłaty mogłyby być uznane za uzyskanie dochodu w wysokości nadpłaconej kwoty. Sytuacja polegająca na zakwalifikowaniu nadpłaty jako dochodu, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, powodowałaby faktycznie do dwukrotnego wliczenia tej kwoty do dochodu, raz w ramach emerytury uzyskiwanej przez skarżącą (z której opłacała w czynszu zaliczki z tytułu centralnego ogrzewania), a drugi raz poprzez wliczenie do dochodu części tej samej emerytury, stanowiącej faktycznie oszczędność w formie nadpłaty zaliczek.
Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest istniejący w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych odmienny pogląd dotyczący oceny charakteru zwrotu nadpłaty czynszu w kontekście zaliczenia go, bądź nie, do dochodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 277/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 55/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 9/14. Prezentowana tam linia orzecznicza nie została powszechnie zaaprobowana i obecnie sądy administracyjne przyjmują przedstawione w niniejszym orzeczeniu stanowisko (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 208/16 oraz z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 778/18).
Z uwagi na wskazaną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy pozostawałaby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP. Unormowania, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od celu, któremu służy instytucja dodatków mieszkaniowych. Celem tym jest wsparcie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, których nie stać na ponoszenie kosztów związanych z mieszkaniem, stanowiącym podstawową potrzebę. Uprawnienie do tej formy wsparcia oparte jest o kryterium dochodowe gospodarstwa domowego, a nie o kryterium majątkowe.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał właściwiej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy, uznając że kwota nadpłaty z tytułu uiszczonego czynszu za lokal mieszkalny nie podlega wliczeniu do dochodu skarżącej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.