Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi A. w S. (dalej: stowarzyszenie) stwierdził, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku stowarzyszenia z 22 listopada 2018 r. o wznowienie postępowania (pkt I). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz przyznał od organu na rzecz stowarzyszenia sumę pieniężną w wysokości 5000 złotych (pkt III). Dodatkowo Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stowarzyszenia o wznowienie postępowania (pkt IV) oraz zasądził koszty (pkt V).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 22 listopada 2018 r. stowarzyszenie wniosło do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z [...] stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty inwestycyjnej.
Pismem z 29 listopada 2018 r., Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego przekazał sprawę według właściwości do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie. Pismem z 29 stycznia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie przekazał sprawę do Prezesa Wód Polskich. W dniu 28 maja 2019 r. akta sprawy zostały zwrócone Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, ze wskazaniem, że to ten organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania.
Pismem z 18 czerwca 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie zwrócił się do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o nadesłanie dokumentów niezbędnych do zapoznania się ze stanem faktycznym sprawy.
W związku z upływem roku od daty wniesienia podania, stowarzyszenie wniosło ponaglenie do Prezesa Wód Polskich, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ otrzymał wniosek o wznowienie postępowania 3 grudnia 2018 r., a zatem jego obowiązkiem było rozstrzygnięcie w terminie do 3 stycznia 2019 r., czy wniosek zasługuje na uwzględnienie i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania bądź odmowie wznowienia postępowania. We wskazanym terminie organ ten nie wydał żadnego z tych rozstrzygnięć. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane 13 grudnia 2019 r., a więc po upływie ponad roku od dnia otrzymania wniosku. W okresie od otrzymania podania o wznowienie postępowania do dnia wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (już po złożeniu przez stowarzyszenie skargi), organ nie poinformował stowarzyszenia o przedłużeniu czynności ani o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku.
Z akt postępowania wynika, że organ przekazał podanie właściwemu (w jego ocenie) organowi wyższego stopnia, ale uczynił to po upływie prawie dwóch miesięcy od dnia otrzymania podania o wznowienie postępowania (29 stycznia 2019 r.), podczas gdy w tym terminie, przy prawidłowym procedowaniu wniosek powinien zostać rozpoznany (pozytywnie bądź negatywnie). Starania zmierzające do uzyskania dokumentacji, pozwalającej ocenić zasadność wniosku, organ podjął dopiero 18 czerwca 2019 r., po zwrocie akt przez Prezesa Wód Polskich, a następnie 28 sierpnia 2019 r. – po złożeniu ponaglenia. Dokumenty dotyczące sprawy zostały przekazane organowi 16 września 2019 r. Do dnia złożenia skargi, czyli do 13 listopada 2019 r., podanie o wznowienie postępowania pozostało nierozpoznane.
Odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli organ kwestionował i nadal kwestionuje swoją właściwość w sprawie, to powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, czego nie uczynił.
W ocenie Sądu I instancji, Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego przekazując wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z właściwością, powinien był bez zbędnej zwłoki przekazać również komplet dokumentów dotyczących sprawy. Nie zwalniało to jednak organu, któremu wniosek przekazano, z obowiązku niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, a w razie konieczności występowania z ponagleniami do podmiotów zobowiązanych do przekazania dokumentacji. Bez znaczenia jest, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego przekazał jedynie potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów. Jeżeli organ uznał, że konieczne jest zbadanie oryginałów akt, to powinien niezwłocznie podjąć działania zmierzające do ich uzyskania.
W tych okolicznościach Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność miała charakter rażący. Przesądza o tym opieszałość w podejmowaniu przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a także brak inicjatywy i aktywności, którymi organ powinien się wykazać rozpoznając wniosek.
Ponadto Sąd I instancji uwzględnił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, miarkując wysokość żądania do kwoty 5000 zł. Przyznając sumę w tej wysokości Sąd I instancji miał przede wszystkim na uwadze, że wniosek o wznowienie dotyczył decyzji, którą ustalono wysokość opłaty inwestycyjnej na poziomie blisko 570 000 zł, co oznacza, że wznowienie postępowania stanowiło dla stowarzyszenia istotną kwestię, dotyczącą interesów majątkowych. W ocenie Sądu I instancji, zasądzona suma pieniężna stanowi wystarczającą rekompensatę za długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, III i V wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.). Polegało to na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący. W ocenie organu, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nie dokonał prawidłowej oceny całokształtu podejmowanych przez organ czynności.
Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji, na jakiej podstawie prawnej uznał, że kwota 5.000,00 zł przyznana od organu na rzecz stowarzyszenia jest zasadna i adekwatna.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie wniosku o przyznanie jakiejkolwiek kwoty pieniężnej.
Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała charakter rażący. W ocenie organu, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nie dokonał prawidłowej oceny całokształtu podejmowanych przez organ czynności. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Przede wszystkim Sąd I instancji szczegółowo przedstawił poszczególne etapy postępowania i już pierwszy z nich, obejmujący okres między wpływem wniosku stowarzyszenia, a przekazaniem tego pisma organowi wyższej instancji, świadczy o tym, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie pozostawał w bezczynności.
Natomiast jedynym okresem, w którym organ ten nie pozostawał bezczynny był okres, w którym akta znajdowały się u Prezesa Wód Polskich. Ponadto po zwrocie tych akt, organ podejmował jedynie opieszałe działania zmierzające do uzyskania dokumentacji od Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, przy czym ponowne zwrócenie się o przesłanie tej dokumentacji nastąpiło dopiero po ponagleniu ze strony stowarzyszenia. To na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wykazywania inicjatywy i to organ powinien skutecznie domagać się przesłania dokumentacji sprawy, w której jest właściwy miejscowo i rzeczowo. Nie może być również tak, że organ wyspecjalizowany, którym jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, usprawiedliwia swoją bezczynność poziomem skomplikowania sprawy, która na obecnym etapie postępowania dotyczyła wyłącznie kwestii procesowych obejmujących możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Podkreślenia także wymaga, że kwestia właściwości organu w sprawach z zakresy ustawy Prawo wodne, w tym kwestia stosowania przepisów dotychczasowych, była przedmiotem licznych, ogólnodostępnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko w tym zakresie jest ugruntowane. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej).
Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Niezależnie jednak od powyższego, jeżeli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie kwestionował swoją właściwość w sprawie, to powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Wbrew zatem stanowisku skargi kasacyjnej, trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała charakter rażący.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie jednoznaczne i przekonujące oraz odnosi się do konkretnych okoliczności związanych z przebiegiem postępowania przed organem. Stąd też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Ponadto, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji, na jakiej podstawie prawnej uznał, że kwota 5.000,00 zł przyznana od organu na rzecz stowarzyszenia jest zasadna i adekwatna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że przyznając sumę w tej wysokości Sąd I instancji miał przede wszystkim na uwadze, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji, którą ustalono wysokość opłaty inwestycyjnej na poziomie blisko 570 000 zł, co oznacza, że wznowienie postępowania stanowiło dla stowarzyszenia istotną kwestię, dotyczącą interesów majątkowych.
W ocenie Sądu I instancji, zasądzona suma pieniężna stanowi wystarczającą rekompensatę za długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, kwestia przyznania kwoty pieniężnej została przez Sąd I instancji uzasadniona i wyjaśniona. Zarzut kasacyjny organu podniesiony w tym zakresie jest natomiast polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. W świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie, wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w powołanym przez organ w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 6 lutego 2020 r. I OSK 3961/18, jednak nie miał on zastosowania w tej sprawie, ponieważ został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Przede wszystkim trudno oczekiwać od Sądu I instancji, tak jak oczekuje tego organ, żeby w uzasadnieniu dotyczącym przyznania sumy pieniężnej wykazywał stres lub negatywny wpływ bezczynności organu na stan psychiczny strony skarżącej, uwzględniając, że ze skargą na bezczynność wystąpiło w tej sprawie stowarzyszenie, a nie osoby fizyczna.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.