Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 423/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Giżycku (dalej jako "organ" lub "Dyrektor") z dnia 3 kwietnia 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt. I. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję; a w pkt. II. sentencji zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
We wniosku z dnia 8 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: "Czy Państwa podmiot począwszy od 2010 r. do chwili obecnej posiada obsługę prawną? Jeśli tak proszę o nadesłanie umowy/umów na świadczenie usług prawnych wraz z aneksami oraz faktur za ww. okres wystawionych z tytułu realizowanych usług prawnych".
Z kolei w piśmie z dnia 21 marca 2023 r. organ zwrócił się do strony o wskazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej.
Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wskazane powyżej wezwanie.
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku M.L. w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: nadesłania umowy/umów na świadczenie usług prawnych wraz z aneksami począwszy od 2010 r. oraz faktur za ww. okres wystawionych z tytułu realizowanych usług prawnych, z uwagi na to, iż informacje te mają charakter przetworzony, a brak jest wykazania w niniejszej sprawie spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania powyżej określonych informacji.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zakwalifikował żądane informacje jako informacje publiczne przetworzone, ponieważ ich udzielenie wymagałoby użycia zaangażowania dodatkowej kadry i dodatkowych środków finansowych. Natomiast zaangażowanie tej dodatkowej kadry wynikałoby z faktu, że analiza dokumentów z ponad 12 lat wiązałaby się z przeszukiwaniem archiwów i analizą dokumentów oraz ich odpowiednim przygotowaniem, a tym samym kadra oddelegowana do tych czynności nie wykonywałaby bieżącej pracy. Tym samym organ musiałaby zatrudnić dodatkową kadrę do bieżącej działalności, a w związku z tym musiałaby ponieść dodatkowe koszty finansowe. Dyrektor nadmienił też, że udostępnianie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na pytanie co do waloru wnioskowanej informacji w kontekście szczególnego interesu publicznego.
Jednocześnie organ uznał, że uzyskanie żądanych informacji nie ma szczególnego znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania państwa, czy też usprawnienia pracy organu. Nie dopatrzył się także innego szczególnego interesu w udostępnieniu informacji przetworzonej o jaką wnioskowano. Dodał, że posiada obsługę prawną począwszy od 2010 r.
Powyższą decyzję skarżący uczynił przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Sąd I instancji uwzględnił skargę.
W pierwszej kolejności WSA w Olsztynie przypomniał, że w świetle art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1-2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).
Z powyższych unormowań Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że podmiot, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), zebrać i rozważyć materiał dowodowy w sprawie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) i sporządzić uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1-3 k.p.a.
Sąd I instancji zwrócił też uwagę, powołując się m.in. na orzecznictwo NSA, że jeżeli podmiot, który jest adresatem wniosku o dostęp do informacji publicznej zakwalifikuje żądane informacje publiczne jako informacje przetworzone, a wnioskodawca nie wykaże w jakim zakresie żądanie takie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to wówczas podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią powinien udzielić informacji.
Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, z tą uwagą że zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Z kolei kwestie te winny zostać prawidłowo, zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, organ nie dopełnił tego wymogu. Dyrektor nie wskazał bowiem takich okoliczności jak choćby łączna ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania i ewentualnej anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, czy też ilość pracowników, którzy przetwarzaliby informację.
Zamiast tego, jak wskazał dalej WSA w Olsztynie, Dyrektor jedynie ogólnikowo powołał się na okoliczność ustalenia czy też oszacowania liczby dokumentów, bez żadnego doprecyzowania i wskazania o jaką konkretnie ilość dokumentów przeznaczonych dla potrzeb udzielenia wnioskowanej informacji chodzi i jakie nakłady kadrowe i finansowe poniesie organ w celu jej udostępnienia. Tym samym nie uczynił zadość swoim obowiązkom, co w dalszej konsekwencji, wbrew twierdzeniom organu, nie mogło prowadzić do uznania, że wnioskowane informacje miały charakter informacji publicznej przetworzonej.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że same czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeśli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych, pozostają prostymi czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej zaś sytuacji należało wykluczyć, aby wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych – analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną.
Z tych powodów Sąd uznał, że ocena organu co do charakteru żądanych informacji jako informacji publicznych przetworzonych (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) była przedwczesna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego. Organ zaskarżył wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku również w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie - w całości. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz od strony kosztów postępowania w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że czynności polegające na odnalezieniu dokumentów sprzed 12 lat i wykonaniu w związku z tym wielu czynności polegających m.in. na analizie dokumentów, wykonaniu kopii, czy też pozyskaniu do tych czynności dodatkowych zasobów osobowych, nie stanowi informacji przetworzonej tylko prostą,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw.
z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie i uznaniu, że organ (skarżący kasacyjnie) nie wykazał w sposób dostateczny, że żądane informacje przez skarżącego stanowią informację przetworzoną, podczas gdy organ wskazał, że ustalenie żądanych informacji spowoduje konieczność pozyskania dodatkowych środków finansowych oraz zasobów ludzkich, jak również będzie wiązać się z analizą dokumentów i przeszukaniem archiwum.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej, dokonana przez adresata wniosku kwalifikacja żądanej informacji jako informacji przetworzonej musi zostać należycie wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji odmawiającej jej udzielenia. Odmowa zaś dostępu do informacji publicznej, przy takiej kwalifikacji prawnej, następuje z powodu niewykazania szczególnej istotności jej uzyskania dla interesu publicznego przez samego wnioskodawcę, a następnie – już w wyniku samodzielnych ustaleń stwierdzających brak jej istnienia - przez organ (podmiot zobowiązany). I to właśnie w tej, a nie innej kolejności (relacji prawnej). Potwierdza, to prawdziwość twierdzenia, że niewystarczające wyjaśnienie powodów zaliczenia żądanych informacji publicznych do informacji przetworzonych ma każdorazowo, poprzez przesłankę ustawową "szczególnej istotności dla interesu publicznego", zasadnicze, a wręcz decydujące znaczenie dla sposobu i kierunku zakończenia sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
W tym zakresie należy przypomnieć, że normatywnie (tzn. według treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) kwalifikacja informacji publicznej jako informacji przetworzonej ma charakter pierwotny, ale i decydujący co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania o dostęp do takiej informacji i jego rozstrzygnięcia. Jak już wskazano powyżej, zawsze najpierw następuje kwalifikacja (ocena) informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a następnie dalsze już procedowanie co do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Co równie ważne, uzyskanie informacji przetworzonej ma również charakter wyjątku ustawowego od ogólnej zasady wyrażonej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. To dlatego wolą ustawodawcy odmowa udostępnienia informacji o takim charakterze, jak zresztą każda odmowa udostępnienia informacji publicznej, rozstrzygana jest w drodze decyzji administracyjnej. Tylko bowiem w ten sposób wnioskodawca ma zagwarantowaną ochronę sądową (sądowoadministracyjną) w realizacji swojego publicznego prawa podmiotowego.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, oznacza to, że na mocy art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji musi odpowiadać przewidzianym dla niego kodeksowym wymogom. Ma ono nie tylko należycie wyjaśnić dokonaną kwalifikację informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej, ale też zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i ich analizę, która prowadziła do takiej właśnie kwalifikacji żądanych informacji.
W tym zakresie kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wyprowadził prawidłowy wniosek, że uzasadnienie tej decyzji warunków tych nie spełniało.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że "obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego określoną informację traktuje jako przetworzoną, co oznacza nie tylko konieczność wyjaśnienia, co rozumie przez informację przetworzoną, ale także odniesienia tego rozumienia do wnioskowanej informacji oraz innych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2025 r., sygn.. akt III OSK 703/23, Legalis nr 3223556). Właściwie zatem Sąd I instancji ocenił, że ogólne stwierdzenia użyte w uzasadnieniu decyzji nie były wystarczające. Wskazany okres 12 lat i konieczność zaangażowania dodatkowego personelu nie daje odpowiedzi na pytanie na jak dużym zbiorze danych należało wykonać operację przetworzenia i czy żądana informacja rzeczywiście będzie jakościowo nową informacją, czy wystarczy samo udostępnienie informacji już istniejących i czy rzeczywiście wymaga to ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 5506/21, Legalis nr 3156551).
W tej zaś sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie istniał jakikolwiek materiał dowodowy, który dawałby podstawy do uznania żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a dokonana przez organ kwalifikacja była, jak trafnie zauważył WSA w Olsztynie, przedwczesna - przedwczesnym było bowiem "dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p." (vide str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Niezasadność tego zarzutu przekłada się jednocześnie na niezasadność sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uchylając bowiem zaskarżoną decyzję Sąd I instancji w ogóle nie wypowiadał się o kwalifikacji żądanych informacji jako informacji prostych, a nie przetworzonych. Nie mógł zatem naruszyć tego przepisu poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie (jak stwierdzono w skardze kasacyjnej "uznanie"). Sąd uznał tylko i wyłącznie, że zastosowanie tego przepisu było przedwczesne, a ustalony stan faktyczny sprawy nie pozwalał na jego zastosowanie. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego na okoliczność żądania przez wnioskodawcę informacji przetworzonych właśnie wbrew zasadom z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że to wniosek o dostęp do informacji publicznej wyznaczał przedmiot i zakres postępowania, a skoro organ (skarżący kasacyjnie) przyjął stanowisko, że skarżący zażądał informacji przetworzonych, a w sprawie nie występuje szczególna istotność żądanych informacji dla interesu publicznego", to prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności powinien poprzeć swoje stanowisko właściwymi dowodami (jak już wskazano powyżej choćby analizą wielkości zbioru danych, na którym należało przeprowadzić określone operacje analityczne, również ze wskazaniem ich zakresu).
Toteż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji o istotnych brakach zaskarżonej decyzji mających wpływ na wynik sprawy było prawidłowe, co prowadziło do jej uchylenia. To zaś, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie wskazał na różnice, ale i związki pomiędzy informacją prostą (lub sumą informacji prostych), a informacją przetworzonych nie oznaczało, że Sąd ten dokonał jakiejkolwiek wiążącej, na gruncie rozpoznanej sprawy, wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdzenia Sądu należało wyłącznie odczytywać jako przedstawienie wypracowanych w orzecznictwie sposobów i kryteriów kwalifikacji informacji publicznych jako informacji przetworzonych, z których podmioty zobowiązane do udostępnienia powinny korzystać.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji