Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2974/21

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 404/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 7 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 180) dalej w skrócie u.d.m. i podniósł, że dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na podstawie wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów. Nie wyklucza to jednak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem uzyskania informacji o sytuacji dochodowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy, jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna takie działanie za zasadne. Wywiad środowiskowy przeprowadzany jest wyrywkowo, gdy organ poweźmie wątpliwości co do sytuacji osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 u.d.m. oświadczenia o stanie majątkowym można żądać wyłącznie w toku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skorzystanie przez organ z prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga wydania odrębnego aktu uzasadniającego celowość jego przeprowadzenia.

Pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej w skrócie MOPS) jest uprawiony do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. z 2013 r. poz. 589), dalej w skrócie rozporządzenie.

W przedmiotowej sprawie skoro organ powziął wątpliwość co do sytuacji dochodowej, zawodowej i zdrowotnej strony, a także w kwestii tego kto faktycznie zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem, to miał nie tylko prawo ale i obowiązek przeprowadzić wywiad środowiskowy. Próba jego przeprowadzenia w dniu 7 grudnia 2018 r. zakończyła się niepowodzeniem, bowiem nie zastano skarżącej w miejscu zamieszkania. W związku z powyższym 11 grudnia 2018 r. wysłano skarżącej wezwanie do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym celem ustalenia dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, pod rygorem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżąca złożyła pismo z dnia 27 grudnia 2018 r. z którego wynika, że nie ma obowiązku kontaktowania się z pracownikiem MOPS ponieważ nie korzysta z opieki społecznej. W dniu 31 grudnia 2018 r. ponownie podjęto próbę nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącą, jednak odmówiła ona rozmowy z pracownikiem socjalnym i ustalenia terminu wywiadu środowiskowego.

W ocenie Sądu, skarżąca powyższym zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym złożenia oświadczenia majątkowego, o którym mowa w art. 7 ust. 4 u.d.m. Wskazana okoliczność stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, co wynika wprost z art. 7 ust. 4 u.d.m.

Z tych względów skarga wniesiona przez skarżącą została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej w skrócie P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 1, 3 i 4 u.d.m. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, pomimo że przedłożona przez skarżącą dokumentacja dołączona do wniosku nie powinna budzić żadnych zastrzeżeń było konieczne, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania ww. przepisu wskazuje, że przeprowadzenie tego wywiadu ma charakter fakultatywny;
2. 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1, 3 i 4 u.d.m. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było konieczne, mimo przedłożenia przez skarżącą dokumentacji pozwalającej na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Przepis ten określa kompetencję organu wykonawczego gminy do załatwienia sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Tak wydawana decyzja ma charakter związany co oznacza, że w przypadku spełnienia przez stronę wymaganych warunków i ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na zakwalifikowanie danej osoby jako uprawnionej do otrzymania tego świadczenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wydać decyzję pozytywną.

Nie stanowiło błędnej wykładni tego przepisu przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w razie nie spełnienia wymagań ustawowych, organ administracyjny nie mógł wydać decyzji o przyznaniu świadczenia.

Art. 7 ust. 3 u.d.m. zawiera przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej w przedmiocie przyznania zasiłku mieszkaniowego. Ustalenie tych przesłanek, tj. wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy lub mniejszej liczby osób faktycznie wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą niż wykazana w deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, nakazuje organowi wydanie decyzji odmownej.

W okolicznościach tej sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w toku postępowania przed organem pierwszej instancji powstała wątpliwość co do rzeczywistej liczby osób zamieszkujących pod adresem zamieszkania skarżącej kasacyjnie, to uzasadnionym było przeprowadzenie wywiadu a uniemożliwienie jego przeprowadzenia przez skarżącą kasacyjnie uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Także podnoszona w decyzji organu pierwszej instancji potrzeba usunięcia wątpliwości co do sytuacji dochodowej skarżącej kasacyjnie uzasadniała przeprowadzenie tego wywiadu. Nie budzi również wątpliwości, że sama skarżąca kasacyjnie odmawiała udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu wskazując, że samo uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie pozwalające na dokonanie ustaleń co do faktycznej liczby osób mieszkających i gospodarujących wspólnie z wnioskodawczynią, uzasadniało wydanie decyzji odmownej.

Obowiązek współdziałania skarżącej kasacyjnie z organem administracyjnym powinien zmierzać do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, a w sytuacji, w której sama skarżąca kasacyjnie odmawiała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wątpliwości te nie zostały usunięte. To w interesie samej skarżącej kasacyjnie było dopuszczenie do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a argumentacja, że wywiad taki mógłby przeprowadzić tylko pracownik Urzędu Miasta Krakowa a nie pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie nie stanowił w okolicznościach tej sprawy przyczyny przed zarówno odstąpieniem od przeprowadzenia wywiadu jak i zmianą pracownika, który zamierzał taki wywiad przeprowadzić.

Trafnie Sąd pierwszej instancji ustalił, że w rozpoznawanej sprawie wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na brak współdziałania skarżącej z organem, do czego była obowiązana. Nie doszło zatem do naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, bowiem podjęte zostały działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organy administracji nie mogły zgromadzić pełnego materiału dowodowego, a w związku z tym dokonać weryfikacji materiału już zebranego w sprawie. Taka zaś sytuacja uzasadniała wydanie decyzji odmownej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1776/18, opubl. w 2611429).

Nie został również naruszony art. 7 ust. 4 u.d.m. poprzez jego błędną wykładnię w tej sprawie. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładanego ustalenia okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 7 ust. 4 u.d.m. właściwy organ jest uprawniony do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z art. 7 ust. 4 ww. ustawy wynika, że upoważniony przez organ pracownik organu przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane o posiadanych ruchomościach i nieruchomościach, zasobach pieniężnych, odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie podejmowanych przez organ działań w zakresie realizacji obowiązków ustawowych, tj. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego można poczytywać za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 u.d.m. skutkującą brakiem przyznania dodatku mieszkaniowego.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącej.

Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracyjny zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpoznać cały materiał dowodowy. Skoro w postępowaniach w przedmiocie przyznania zasiłku mieszkaniowego czynnością dowodową jest także przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to nieuzasadniona odmowa udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu uniemożliwia wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Nie ma przy tym istotniejszego znaczenia, że w innych poprzednich postępowaniach organy nie sięgały po taki dowód jak wywiad środowiskowy. Wątpliwości związane tak z rzeczywistą liczbą osób zamieszkującą razem z wnioskodawczynią, jak i ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej pojawiły się w toku tej sprawy i organ miał obowiązek je wyjaśnić.

Brak przeprowadzenia tego dowodu nie stanowił naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracyjny ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienia danej okoliczności. Skoro poprzez zaniechanie współdziałania samej strony organ nie był w stanie należycie ustalić istotne okoliczności w tej sprawie, to tym samym nie doszło do naruszenia art. 80 K.p.a.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu należy podnieść, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a, wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym taki wniosek zawarty w skardze kasacyjnej nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.