Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1175/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o dostępności wolnych miejsc w [...] Szkole Podstawowej [...] w K. przy ul. [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy zasadnie odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu na brak dysponowania danymi w zakresie dostępnej liczby miejsc w ww. szkole niepublicznej. Zawarty w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496) dalej w skrócie u.p.r.i.m., zwrot "szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów" nie dotyczy szkół niepublicznych, które w przyjmowaniu uczniów kierują się określonymi kryteriami, a także wprowadzają opłaty.
W związku z tym nie są szkołami dostępnymi dla wszystkich uczniów. W związku z tym uwzględniając wykładnię celowościową art. 17 ust. 2 pkt 2 u.p.r.i.m., szkoła ta nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu spełnienia omawianej przesłanki - która odnosi się do szkół, które "są w stanie" przyjąć uczniów niezależnie od spełnienia określonych kryteriów określonych przez osoby prowadzące daną placówkę. Sąd podkreślił przy tym, że Prezydent Miasta Krakowa jest organem prowadzącym szkoły samorządowe, a tym samym posiada dane o liczbie dostępnych miejsc w tych szkołach. Jako organ prowadzący ewidencję szkół niepublicznych dysponuje, w odniesieniu do tych szkół, jedynie danymi wynikającymi ze zgłoszenia do ewidencji. Nie dysponuje tym samym informacjami dotyczącymi liczby wolnych miejsc w szkołach niepublicznych.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a. poprzez brak zastosowania i brak przyjęcia, że wydania przedmiotowego zaświadczenia wymaga przepis prawa, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. i w związku z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego nie może obejmować oceny spełnienia warunku zachowania określonej odległości inwestycji mieszkaniowej do niepublicznej szkoły podstawowej, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) przepisów prawa materialnego:
- - art. 17 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 3 u.p.r.i.m. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie w drodze zaświadczenia spełnienia warunku zachowania określonej odległości inwestycji mieszkaniowej odnosi się do publicznych (komunalnych) szkół podstawowych, podczas gdy przepis odnosi się zarówno do publicznych, jak i niepublicznych szkół podstawowych;
- - art. 17 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 3 u.p.r.i.m. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez przyjęcie, że stwierdzenie w drodze zaświadczenia spełnienia warunku zachowania określonej odległości inwestycji mieszkaniowej odnosi się tylko do publicznych (komunalnych) szkół podstawowych, a nie do niepublicznych szkól podstawowych.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy w przypadku złożenia do organu wykonawczego gminy (Prezydenta Miasta Krakowa) wniosku o wydanie zaświadczenia co do liczby wolnych miejsc w [...] Szkole Podstawowej [...] w K. przy ul. [...] (zwanej dalej szkołą niepubliczną), organ ten posiadał kompetencję do wydania zaświadczenia stwierdzającego liczbę wolnych miejsc w szkole niepublicznej, czy też organ ten nie posiadał takiej kompetencji, a w związku z tym zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 2 u.p.r.i.m. inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej.
Tak określone wymagania mogą być, na podstawie art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.p.r.i.m. podwyższone lub obniżone przez organy stanowiące gmin nie więcej niż 50 % wskaźników zawartych w art. 17 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Taką uchwałę w dniu 30 stycznia 2019 r. nr VI/114/19 podjęta Rada Miasta Krakowa w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496), opubl. w Dz. Urzed. Woj. Małopol. z 2019 r. poz. 1097.
Zgodnie z § 3 lit. a ww. uchwały, inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 750 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.p.r.i.m. spełnienie ww. warunków w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy jest kontrola zaskarżonego wyroku wydanego w zakresie oceny legalności zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie wniosku strony skarżącej kasacyjnie z dnia 27 maja 2019 r. obejmującego żądanie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że szkoła niepubliczna dysponuje wolnymi 17 miejscami celem wykazania spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Wniosek ten nie dotyczył więc stwierdzenia, że istnieją możliwości przyjęcia nowych uczniów, ale liczby wolnych miejsc w szkolenie niepublicznej.
Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do wydania zaświadczenia o liczbie wolnych miejsc w szkole niepublicznej, ponieważ ani nie dysponował takimi informacjami, ani też nie był w stanie takiej okoliczności ustalić.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Natomiast art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której dany organ jest właściwym do załatwiania danych spraw. Nie można uznać, że organ nie posiadający właściwości rzeczowej w danym zakresie spraw mógłby wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty lub stan prawny ustalany przez inny podmiot.
Zgodnie z art. 168 ust. 1 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z.2019 r. poz. 1148, z późn. zm.) gmina prowadzi ewidencję niepublicznych szkół podstawowych. Wśród danych zamieszczanych w zgłoszeniu do wpisania do takiej ewidencji nie ma informacji o wolnych miejscach w przyszłej szkole niepublicznej lub o aktualnej liczbie wolnych miejsc w czasie funkcjonowania takiej szkoły (art. 168 ust. 4 Prawa oświatowego). Zgłoszeniu podlega, m.in. informacja o warunkach lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych oraz realizację innych zadań statutowych (art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. a i b Prawa oświatowego).
Tym samym ustalenie liczby wolnych miejsc w szkole niepublicznej wykracza poza właściwość organu gminy nawet wówczas, gdy ten organ prowadzi rejestr takich szkół niepublicznych. Musiałaby bowiem istnieć wyraźna podstawa materialnoprawna pozwalająca organowi gminy na gromadzenie danych o wolnych miejscach w szkołach niepublicznych, a takiej podstawy nie ma i nie stanowi jej ani art. 17 ust. 2 pkt 2 u.p.r.i.m., ani też art. 17 ust. 3 ww. ustawy.
W związku z powyższym żądanie strony skarżącej kasacyjnie dotyczące wydania zaświadczenia o licznie wolnych miejsc w szkole niepublicznej prawidłowo zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako żądanie, które nie mogło być uwzględnione poprzez wydanie zaświadczenia potwierdzającego taką liczbę.
Prezydent Miasta Krakowa nie uzyskał kompetencji do wydania zaświadczenia we wnioskowanym zakresie nawet wtedy, gdy sam skarżący kasacyjnie jako wnioskujący podmiot dołączył do swojego wniosku zaświadczenie dyrektora szkoły niepublicznej informujące, że na datę 23 maja 2019 r. szkoła ta dysponowała 17 miejscami wolnymi. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, tym samym nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń oparte jest na danych posiadanych przez organ.
Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. dotyczy tylko koniecznego zakresu, co oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych będą zawierały żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1223/17, opubl. w Lex nr 2657742, analogicznie: NSA w wyroku z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2794/18, opubl. w Lex nr 2758806; NSA w wyroku z 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1225/17, opubl. w Lex nr 2642582; NSA w wyroku z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 114/19, opubl. w Lex nr https://sip.lex.pl/ - /jurisprudence/523120771/1/ii-osk-114-19-charakter-postepowania-wyjasniajacego-wyrok-naczelnego-sadu-administracyjnego?cm=URELATIONS3027075). Pogląd ten akceptuje w pełni orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.
Tym samym w sytuacji, w której sama strona przedkłada organowi pismo wystawione przez odrębny podmiot i tylko na tej podstawie domaga się wydania zaświadczenia mającego charakter dokumentu urzędowego, a dany organ nie posiada żadnych danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych własnych dokumentów pozwalających na ustalenie okoliczności wnioskowanej przez stronę, w pełni zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Nie jest możliwe tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (tak też NSA w wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2858/19, opubl. w Lex nr 3050472).
W związku z tym niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez brak przyjęcia, że wydania przedmiotowego zaświadczenia wymaga przepis prawa, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie art. 17 ust. 3 u.p.r.i.m. wymaga wydania zaświadczenia o możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale wtedy, gdy wójt prowadzi ewidencję oraz zbiór danych dotyczących publicznej szkoły podstawowej i na tej podstawie może ustalić, czy istnieje możliwość przyjęcia nowych uczniów do szkoły podstawowej. Wobec organów administracji nie ma zastosowania powoływana przez stronę skarżącą kasacyjnie zasada, że "co nie jest zabronione, jest dozwolone". To przepis prawa określa właściwość i kompetencję organu administracyjnego i jakiekolwiek domniemanie tak właściwości jak i kompetencji organu jest niedopuszczalne.
Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. i w związku z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego nie może obejmować oceny spełnienia warunku zachowania określonej odległości inwestycji mieszkaniowej od niepublicznej szkoły podstawowej.
Skoro w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa nie posiadał kompetencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia co do liczby wolnych miejsc w szkole niepublicznej, to ustalenie odległości od granicy terenu inwestycji mieszkaniowej do szkoły niepublicznej także było niedopuszczalnym już z tego powodu, że nie można wydawać zaświadczenia tylko co do części wniosku zgłoszonego przez wnioskodawcę. Jeżeli organ nie może wydać zaświadczenia w zakresie całego wniosku, to ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Nie są zasadne także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 3 u.p.r.i.m. i w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie w drodze zaświadczenia spełnienia warunku zachowania określonej odległości inwestycji mieszkaniowej odnosi się do publicznych szkół podstawowych, podczas gdy przepis odnosi się zarówno do publicznych, jak i niepublicznych szkół podstawowych oraz poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez stwierdzenie, że spełnienie warunku zachowania odległości dotyczy publicznych szkół podstawowych a nie dotyczy niepublicznych szkół podstawowych.
Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 3 u.p.r.i.m. przyjmując, że Prezydent Miasta Krakowa nie był właściwym organem do wydania zaświadczenia o liczbie wolnych miejsc w szkole niepublicznej. Skoro tak, to kwestia odległości takiej szkoły od terenu przyszłej inwestycji mieszkaniowej ani nie mogła być w tej sprawie przedmiotem odrębnego zaświadczenia (częściowego zaświadczenia), ani też samo podanie odległości takiej szkoły do terenu inwestycji nie spełniałoby warunków wynikających z art. 17 ust. 2 pkt 2 u.p.r.i.m.
Także zarzut dotyczący naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie może być uznany za zasadny. Zgodnie z tym przepisem wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z art. 8 ust. 15 Prawa oświatowego zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin i to gminy realizują to zadanie w takim zakresie, aby zapewnić dostępność wszystkich uczniów realizujących obowiązek nauki szkolnej. Inne podmioty, w tym podmioty prywatne prowadzące działalność w zakresie oświaty poprzez zakładanie szkół niepublicznych, jedynie wspierają realizację zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 Prawa oświatowego). Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego.
Oznacza to, że to sieć publicznych szkół podstawowych wraz z przypisanymi im obwodami szkolnymi powinna zapewnić możliwość przyjęcia nowych uczniów w publicznych szkołach podstawowych. Tym samym nie można uznać, że w zakresie możliwości przyjmowania nowych uczniów do publicznej szkoły podstawowej i niepublicznej szkoły podstawowej, w takiej samej sytuacji są organy prowadzące szkoły publiczne i szkoły niepubliczne. Tym niemniej istotą tej sprawy nie jest to, czy zasady i możliwości przyjmowania uczniów w szkole publicznej i szkole niepublicznej są identyczne tylko to, czy kompetencje organu wykonawczego gminy umożliwiają mu wydania zaświadczenia stwierdzającego liczbę wolnych miejsc w szkole niepublicznej. Skoro takiej kompetencji organ gminy nie posiada, to nie można zarzucić, że stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa brak możliwości wydania zaświadczenia co do liczby wolnych miejsc w szkole niepublicznej przez organ wykonawczy gminy.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w związku z tym, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.