Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1919/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (pkt 1); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.R. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że M.R. wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), odmówił M.R. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Na skutek wniesienia przez stronę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w dniu 6 listopada 2018 r., orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdził, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
W konsekwencji w systemie prawnym powstała luka, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym zostanie wskazane, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Istotne znaczenie będzie miało również wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów znajdą zastosowanie nowe przepisy prawa, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu pieniężnego i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie regulacji zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2050/13 wskazał, że nie jest jednoznaczne, czy organ, rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu pieniężnego albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności, czy też bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekać o odmowie wypłaty.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty omawianego ekwiwalentu pieniężnego w innej niż dotychczasowa wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób, niż przez odmowę, uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 i nast. K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], gdy tymczasem organ odwoławczy powinien był uwzględnić odwołanie i orzec w przedmiocie wpłaty równoważnika za niewykorzystany po zwolnieniu ze służby urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w wysokości przy zachowaniu mnożnika zgodnie z wytycznymi, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15;
- - art. 115a i nast. ustawy o Policji, w części nieuchylonej przez Trybunał Konstytucyjny, poprzez odmowę wypłaty różnicy ekwiwalentu pieniężnego za 104 dni urlopu wypoczynkowego, która to kwota przy zastosowaniu mnożnika 1/22 powinna wynosić 12155,48 zł.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, że skarżący był policjantem i został ze służby zwolniony. Wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy: wypoczynkowy i dodatkowy, przyjmując, że ten ekwiwalent za 1 dzień odpowiadał 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z akt sprawy ani z uzasadnień w/w decyzji nie wynika jednak, za jaki okres wypłacono przedmiotowy ekwiwalent i co, poza 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, brano pod uwagę przy jego wypłacie. Stanowi to wadliwość proceduralną, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie sporna pozostaje odpowiedź na pytanie, czy w chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym – po odjęciu kwoty wypłaconej – brakującą i niewypłaconą M.R. kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wprawdzie ustawodawca, mimo że minął ponad rok od ogłoszenia w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do chwili obecnej nie zastąpił "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, to uzasadnienie powołanego wyroku pozwala na wyliczenie należnej skarżącemu kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W świetle uzasadnienia tego wyroku oraz przepisów ustawy o Policji, prawo policjanta do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub urlopu dodatkowego jest nabywane wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 w związku z art. 114 ustawy o Policji). Do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji wynosił 3 miesiące (zmiana: Dz.U. z 2019 r., poz. 1635). Taki też należy przyjąć do wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny w w/w orzeczeniu wskazał bowiem, że ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.
Zgodnie z tym przepisem, w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji policjant nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.
Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, przez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 542/13).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że po wyliczeniu ilości przysługującego M.R. dni urlopu należy tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego – w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.
Sąd podkreślił, że mając na względzie powyższy sposób wyliczenia przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, całkowite wyliczenie należnego M.R. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez policjanta w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do argumentów podnoszonych przez organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji wskazał, że: skutkiem w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie policjanta za 1 dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu tego przepisu, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości 1 dnia roboczego.
W judykaturze przyjmuje się, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu. W niniejszej sprawie oznacza to, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym przyjąć należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. Nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy, liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do art. 115a ustawy o Policji.
Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2311/14). W rozpoznawanej sprawie prawo to gwarantuje art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który przewiduje prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które to prawa – jak podkreślał w w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że M.R. przed wydaniem w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu, gdyż art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją RP. Dopiero wejście w życie omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego zrodziło po jego stronie uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to, że skarżący, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, mógł złożyć i skutecznie złożył wniosek o wyrównanie ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby. Roszczenie to, jako nieistniejące przed ogłoszeniem w/w wyroku, nie mogło się przedawnić.
Sąd zauważył również, iż jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku tego środka jednak nie zastosował. Nie ma zatem prawnych przesłanek, tak jak błędnie to uznał organ pierwszej instancji, aby ograniczyć uprawnienie policjantów do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r., a tak było w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy Policji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., pomimo, iż nie naruszały one ani przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ani prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji, art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz przeprowadzenie badania zgodności z prawem wskazanych rozstrzygnięć w sposób zawężający, z pominięciem rozważań nad art. 190 ust. 1 i ust. 4 i art. 7, art. 77 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez zastosowanie jako podstawy uchylenia w/w decyzji zarówno przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), jak i prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), co prowadzi do związania organu przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnią przepisów art. 190 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji, pomimo iż Sąd nakazał poczynienie dalszych ustaleń faktycznych w sprawie, a tym samym ocena i dokonywanie wykładni przepisów materialnych jest przedwczesne i uniemożliwia organowi, a zasadniczo przekreśla, swobodną ocenę dowodów (art. 80 K.p.a.) przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przewidzianych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
M.R., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa, na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzono w niej, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., pomimo że wydane w sprawie decyzje nie naruszały przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak i prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji oraz art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu P.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie badania zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć w sposób zawężający, z pominięciem rozważań dotyczących art. 190 ust. 1 i ust. 4, art. 7, art. 77 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Zarzucono również, iż Sąd, stosując jako podstawę uchylenia wydanych w sprawie decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., związał organy przyjętą wykładnią art. 190 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji, pomimo iż nakazał poczynienie w sprawie dalszych ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia w/w przepisów powiązano również z art. 134 § 1 P.p.s.a., przyjmując, iż uniemożliwia to organowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, swobodną ocenę dowodów (art. 80 K.p.a.).
Na wstępie autor skargi kasacyjnej wskazał, że żądanie M.R. zawarte we wniosku z dnia 14 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wymaga rozważenia w szerszej perspektywie. Przepisy ustawy o Policji, ani inne przepisy, nie znają trybu "wypłaty wyrównania", a jedynie prawo do wypłaty ekwiwalentu. Można zatem uznać, że przedmiotowe żądanie stanowi roszczenie, które powinno być dochodzone w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym albo uznać, że takie roszczenie w ogóle nie istnieje, a jedynie istnieje roszczenie o wypłatę, która została zrealizowana w części, zgodnie z brzmieniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera szczegółowe i prawidłowe rozważania wyjaśniające podniesione wyżej kwestie.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż są one nietrafne. Sąd pierwszej instancji, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. decyzje organów obu instancji zasadnie uznał, że w sprawie naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 115 a ustawy o Policji. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają jakichkolwiek ustaleń dotyczących daty zwolnienia M.R. ze służby w Policji oraz ilości dni niewykorzystanego przez niego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego oraz kwoty, sposobu wyliczenia i daty wypłaty mu z tego tytułu ekwiwalentu pieniężnego. W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez wyżej wymienionego we wniosku z dnia 14 listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji częściowa informacja w tym zakresie nie stanowi ustalenia organu. Przyjęcie przez Sąd, że w tym przypadku doszło do naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. było zatem prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również przepisów art. 115a ustawy o Policji, czy też art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Dokonał analizy skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt 7/15, którym była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, gdyż był niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zarówno w kontekście art. 190 ust. 1, jak i ust. 3 Konstytucji RP. W tym przypadku brak uzupełnienia rozważań o regulacje zawarte w art. 190 ust. 4, art. 7 i art. 77 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. nie stanowił zarówno naruszenia tych przepisów, jak i naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.
W odniesieniu do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyjaśnić należy, iż w sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 K.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta, w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.
Z kolei art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. wyrażają zasadę praworządności, zaś art. 77 Konstytucji RP przewiduje prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz prawo do drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie i rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Sąd drugiej instancji w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.
Rozważając wskazaną przez M.R. podstawę żądania, którą w tej sprawie stanowił powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podać należy, iż na dzień złożenia przez niego wniosku oraz w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niniejszej sprawy, ustawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.
Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.
Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego M.R. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.
Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny, dokonując badania art. 115a ustawy o Policji, nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę.
Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej, będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata, wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości 1 dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Przedstawione wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem zasadnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą M.R. kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w systemie prawnym pozostała zatem norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, określająca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji RP odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa, przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zatem przyjął sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym na dzień zwolnienia ze służby jest liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego M.R. – ilość urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Jednocześnie stwierdzić należy, iż nieprawidłowy jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej przyjąć należy 3-miesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1635). Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego 3-miesieczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, gdyż ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powiązany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a jest chybiony. Zmierza on bowiem do wykazania, że zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jako podstawy uchylenia wydanych w sprawie decyzji skutkowało związaniem organu przyjętą wykładnią art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 oraz 190 ust. 3 Konstytucji RP, mimo konieczności poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych. Niewątpliwie ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane. Jak już wyżej podano, w tej sprawie bezsporny był fakt, iż M.R. został zwolniony ze służby w Policji i otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop. Przy czym dane w tym przedmiocie zawarł we wniosku z dnia 14 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.
Organy orzekające w sprawie informacji podanych we wniosku nie zakwestionowały, zaś w uzasadnieniach decyzji w żaden sposób się do nich nie odniosły, przyjmując, że stanowią one ustalenia faktyczne. Dokonały oceny zasadności zgłoszonego żądania wyłącznie w aspekcie przepisów prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony do zastosowania wskazanej podstawy prawnej uchylenia decyzji. Natomiast niezrozumiałe jest powiązanie tej podstawy z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).