Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3088/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 146/20 w sprawie ze skargi S. T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżony rozkaz personalny.

Na mocy zaskarżonego aktu przyznano skarżącemu prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] czerwca 1991 r. do dnia [...] października 1994 r., tj. w wymiarze 3 lat, 3 miesięcy i 19 dni, w wysokości 30% od [...] grudnia 2019 r. i 32% od [...] października 2020 r. Natomiast odmówiono naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2019 r. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), § 5 ust. 1 i 4 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem" oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2-4 rozporządzenia w zw. z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy o Policji, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd uznał, że skarżący prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nabył nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa nastąpiło w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - trzy lata przed złożeniem wniosku.

Skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w O., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 2-4 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie do ustalenia terminu prawa do wzrostu uposażenia z datą wcześniejszą niż z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym w konsekwencji niezastosowania wykładni językowej, gdzie z przepisów tych wynika, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę;
2. 2. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, co skutkowało nieuznaniem, że roszczenie staje się wymagalne w chwili, gdy uprawniony złoży dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat w komórce kadrowej;
3. 3. art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisu, gdyż roszczenie staje się wymagalne w chwili, gdy uprawniony złoży dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat w komórce kadrowej;
4. - a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na jednolite stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym ustawodawca w odmienny sposób określił kwestie terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu, od którego należy się policjantowi wyższe wynagrodzenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym został nawiązany stosunek służbowy. Z kolei bieg terminu, od którego możliwe jest podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jest określony w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Przyjąć zatem należy, że skoro postępowanie w sprawie weryfikacji ustalonej już policjantowi wysługi lat zostało wszczęte w określonym dniu, to zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji dopiero z tym dniem powstały okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi łat. Wcześniej organ nie mógł zmienić wysokości uposażenia, ponieważ nie posiadał wiedzy o zdarzeniach powodujących zmianę.

Podkreślono, że roszczenie o zmianę uposażenia nie istnieje przed wykazaniem przez policjanta okresów zaliczanych do wysługi lat. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wobec złożenia 2 grudnia 2019 r. przez funkcjonariusza raportu z prośbą o ustalenie na nowo wysługi lat i wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wysługi lat, to dopiero w tym momencie zaistniały okoliczności pozwalające na wzrost uposażenia. Nie było natomiast możliwości uznania, że taki wzrost uposażenia powinien nastąpić od momentu mianowania funkcjonariusza na pierwsze stanowisko służbowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skarżący kasacyjnie organ podniósł jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przyjąć w tej sytuacji należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny i zaakceptowany przez Sąd I instancji jest bezsporny.

Zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia powołanych w niej przepisów została oparta na założeniu, że w przypadku, gdy udokumentowanie przez funkcjonariusza Policji okresu zaliczanego do wysługi lat nastąpiło po dacie przyjęcia do służby, to wówczas w sprawie znajduje zastosowanie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tą zmianę. W takim wypadku okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego jest złożenie przez wyżej wymienionego policjanta, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nabycie przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nastąpiło zatem na dzień złożenia raportu o wliczenie dodatkowego okresu do wysługi lat z wymaganymi do rozpatrzenia sprawy dokumentami.

Dokonując oceny w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Powyższa regulacja wskazuje, że to powołany wyżej przepis rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi podstawę do określania terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia niezbędne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat.

Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z kolei z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Podkreślić również trzeba, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.

Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej.

Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter deklaratoryjny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, wyjaśnić należy, że policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje przez złożenie stosownego wniosku, a następnie wydanie przez organ rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Przy czym, jak już wyżej podano, te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia jest ugruntowana w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA: z 13 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 1340/13, z 2 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 2495/14, z 22 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 3106/15, z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3257/16 oraz z 26 kwietnia 2019, sygn. akt I OSK 1512/17, dostępne: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do zmiany tego stanowiska i tym samym nie podziela nieaktualnego już stanowiska NSA zaprezentowanego w przytoczonych w skardze kasacyjnej wyrokach z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 823/13, z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2885/13 i 13 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1340/13.

Powyższe wywody świadczą o tym, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji i przepisów § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia a tym samym o prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w zaskarżonym wyroku. Dlatego należy uznać, że Sąd ten zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Za oczywiście niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest skarga na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tymczasem skargę w niniejszej sprawie wniesiono na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.