Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 111/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. N. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w J. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 26 października 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci: korespondencji z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi; wszystkich umów jakie szkoła zawierała z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi; wszystkich faktur lub rachunków jakie zostały szkole wystawione w związku z realizacja umów z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi; całej korespondencji (w tym email, fax, tradycyjna poczta) jaka była prowadzona przez szkołę z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi – za lata 2020, 2021, 2022.
Dnia 16 listopada 2022 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w ww. kształcie i zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 4 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązany organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek.
Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. organ poinformował skarżącego, iż nie zwierał żadnych umów z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi, a w związku z tym nie prowadził z tymi podmiotami korespondencji i nie wystawiał faktur. Ponadto wskazano, że z uwagi na wyjątkowe okoliczności doszło do niezawinionego opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej przez organ w postaci wyjątkowego zbiegu natury zdrowotnej i rodzinnej skutkującego prawie miesięczną nieobecnością Dyrektora Szkoły w pracy, który wyłącznie dysponuje podpisem elektronicznym.
Pismem z dnia 10 marca 2023 r. organ przekazał skargę wraz odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przytaczając w jej uzasadnieniu okoliczności wskazane przezeń w treści pisma z dnia 16 listopada 2022 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej. Przy tym organ nie podjął stosownych działań w ustawowym terminie, a dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność jednocześnie udostępniając wnioskowaną informację skarżącemu wraz z wyjaśnieniem niezawinionego przez organ opóźnienia w udzieleniu tej odpowiedzi. W tym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie opóźnienie w udzieleniu informacji zostało spowodowane niezawinionymi przez organ okolicznościami związanymi bezpośrednio związanymi z sytuacją rodzinno-zdrowotną Dyrektora organu.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność nie wynikało z zaniedbania organu w wykonaniu ustawowych obowiązków z uwagi na fakt, iż w sprawie tej zaistniały nieprzewidziane przyczyny sprawcze zdarzenia o charakterze przypadkowym i naturalnym, nie do uniknięcia, nad którymi człowiek nie był w stanie zapanować - co w pełni wyczerpywało kwalifikację sytuacji jako vis maior. Skoro zatem organ przekroczył o 6 dni termin w udzieleniu informacji publicznej a opóźnienie wynikało wyłącznie z zaistnienia siły wyższej, na którą organ nie miał wpływu ani nie mógł jej przewidzieć, to tym samym nie jest uzasadnione zarzucanie mu bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postepowania, co mogło mieć wpływ na wynik postepowania, a to: art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: P.p.s.a.), art. 151 P.p.s.a. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. i art. 149 § 1a P.p.s.a. – przez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie z powołaniem się na okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne.
Na gruncie niniejszej sprawy nie pozostaje sporny ustalony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 26 października 2022 r., wniesionym za pośrednictwem ePuap, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym umów, faktur i korespondencji prowadzonej przez organ z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi. Skarżący zawnioskował o prowadzenie korespondencji poprzez system ePuap. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r., wniesionym za pośrednictwem ePuap, skarżący przekazał do organu skargę na bezczynność, w której zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. organ m.in. wyjaśnił, że z uwagi na nieobecność dyrektora organu z przyczyn zdrowotnych i osobistych, który jako jedyny w jednostce posiada upoważnienie do podpisu korespondencji w systemie ePuap, odpowiedź na jego wniosek została udzielona dopiero w tym piśmie.
Na gruncie u.d.i.p., w przypadku skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:
- - udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia (organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej);
- - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez nią informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
- - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;
- - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.
Zobowiązany podmiot działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Przepis art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika zatem, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie – co do zasady czternastodniowym – w formie czynności materialno-technicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Z kolei skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W orzecznictwie wskazuje się, że fakt przekroczenia przez organ określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowego terminu udostępnienia informacji publicznej – powodujący stan bezczynności organu – ma charakter obiektywny. Istota bezczynności sprowadza się bowiem do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7187/21, LEX nr 3505176; z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2824/22, LEX nr 3691983).
Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1942/22, LEX nr 3635892 i powołane tam: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05). Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Fakt, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej nie wpływa na ocenę bezczynności, w takim bowiem przypadku adresat wniosku nie może milczeć lecz obowiązany jest w ustawowo zakreślonym terminie poinformować stronę odrębnym pismem, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zaniechanie tej czynności powoduje, że organ jest bezczynny, podobnie jak niewywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1942/22, LEX nr 3635892).
Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji ustalił, że organ jest podmiotem zobowiązanym z u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, jej udostepnienie nastąpiło po złożeniu skargi na bezczynność organu i oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek 6 dni po upływie ustawowego terminu w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu, gdyż opóźnienie w odpowiedzi na wniosek wynikało z nieobecności dyrektora organu uwarunkowanej siłą wyższą.
Wskazać jednak należy, że pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał prawidłowej subsumpcji art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie odniósł się do żądania skarżącego zgłoszonego w skardze na bezczynność organu, wskazując ponadto, że zaistniała bezczynność organu miała charakter siły wyższej, co nie ma oparcia w przepisach regulujących materię spraw tego rodzaju. Podkreślić przy tym należy, że w świetle przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest wystarczającym wskazanie na fakt zaistnienia w sprawie bezczynności w treści uzasadnienia wyroku, a zatem tak jak uczynił Sąd pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie.
Z uwagi na fakt, iż wyżej opisane kwestie wymagały rozważenia na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy, zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, iż fakt przekroczenia terminu, powodujący stan bezczynności organu, ma charakter obiektywny. Istota bezczynności sprowadza się do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego, a więc już po wniesieniu skargi (co miało miejsce w niniejszej sprawie), obliguje sąd administracyjny do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 26 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na jego rozpoznanie przez organ w dniu 16 listopada 2022 r., a więc na skutek braku możliwości zastosowania w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony organu czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. O powyższym orzeczono w pkt. 1-4 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach orzeczono w pkt. 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt. 6 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).