Uzasadnienie
P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z 21 kwietnia 2020 r. polegającą na odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego z 9 kwietnia 2020 r. o uznanie złożonej przez niego oferty pracy na stanowisko samodzielnego księgowego w Dziale Rachunkowości w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Białymstoku, na które prowadzony był nabór nr [...] przez Izbę Administracji Skarbowej w Białymstoku, za spełniającą wymogi formalne, mimo złożenia jej jeden dzień po terminie oraz o dopuszczenie jej do dalszego postępowania selekcyjnego.
Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez jego niezastosowanie i wykluczenie go od udziału w dalszych etapach postępowania konkursowego na skutek błędnego uznania, że pandemia koronawirusa nie jest okolicznością uzasadniającą przywrócenie terminu do złożenia oferty i uznania jej za spełniającą wymogi formalne; art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. 2020 r., poz. 265, dalej: "u.s.c.") przez jego niezastosowanie i wykluczenie skarżącego od udziału w dalszych etapach postępowania konkursowego na skutek błędnego uznania, że nadanie oferty w placówce pocztowej w dniu, w którym termin do składania ofert nie upłynął, nie spełnia wymogów formalnych złożenia oferty w terminie, co narusza zasadę otwartości i konkurencyjności naboru do służby cywilnej; § 8 ust. 2 Instrukcji przeprowadzenia naboru kandydatów do pracy w służbie cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie przewiduje kontroli sądowoadministracyjnej procesu rekrutacji do służby cywilnej.
Postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu przeanalizował art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz przepisy rozdziału 3 u.s.c. Wskazał, że ustawodawca określił tryb naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej, pozostawiając jednak pracodawcy swobodę w dokonaniu wyboru najlepszego kandydata spośród zgłoszonych ofert, przy czym żaden przepis u.s.c., ani też żaden akt o charakterze wykonawczym nie przewidują wydania w tym względzie aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., zaś wszelkie podejmowane w ramach procedury naboru czynności komisji konkursowej nie mieszczą się w zakresie § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie zostają podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej i nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Celem przedmiotowego konkursu jest wyłonienie kandydata na samodzielne stanowisko w służbie cywilnej, a następnie doprowadzenie do nawiązania z nim stosunku pracy, co wyklucza powstanie uprawnienia do zajmowania stanowiska stanowiącego przedmiot naboru, jako uprawnienie wynikające wprost z przepisów prawa.
Sąd ten podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że procedura konkursowa w służbie cywilnej stanowi zamknięty ciąg czynności komisji przeprowadzającej nabór, wyłonionej przez dyrektora generalnego urzędu jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się sporządzeniem protokołu z przeprowadzonego naboru, stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 u.s.c., stanowiącego podstawę nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w wyniku procedury naboru. Zatem poszczególne czynności komisji podejmowane w toku naboru, niezależnie od tego, którego etapu naboru dotyczą, nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, stanowiąc pewien ciąg zdarzeń, prowadzący do rozstrzygnięcia tego naboru (por. m.in. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Wr 13/16, Lex nr 2103561; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2018 r., sygn. IV SA/Gl 968/18, Lex nr 2579058).
Co więcej, komisji przeprowadzającej nabór nie sposób przypisać cech organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., czy to w znaczeniu ustrojowym, czy funkcjonalnym. Brak jest bowiem przepisów, które nadawałyby jej taki atrybut. Ze względu na cel powołania komisji, tj. wykonanie określonego ciągu czynności zmierzających do wyłonienia najlepszego kandydata na stanowisko w korpusie służby cywilnej, jest to raczej powoływany doraźnie podmiot o charakterze pomocniczym i wewnętrznym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, Lex nr 1665184).
W konsekwencji żadna z czynności podjętych w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu naboru, z powodu braku spełnienia przez jego ofertę wymagań formalnych, nie mieści się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością taką nie jest również odpowiedź Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na pismo skarżącego, w którym domaga się on uznania złożonej przez niego oferty, pomimo wniesienia jej z naruszeniem wymagań formalnych (tj. po terminie), stanowiące swoistego rodzaju "odwołanie" od ww. czynności komisji.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dopiero informacja o wyniku naboru stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. która może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż jednocześnie pochodzi ona od organu i rozstrzyga o prawach kandydata (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2966/15, Lex nr 2293633). Tymczasem, jak wiadomo Sądowi z urzędu, w chwili wniesienia skargi przedmiotowy nabór nie był jeszcze zakończony, toteż informacja o jego wynikach nie mogła stanowić przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Białymstoku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. K. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając je w całości. Wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie skargi do dalszego procedowania", "udzielenie zabezpieczenia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności (...)" oraz o "rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy". Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone choćby w części. W piśmie z 29 lipca 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego zmianę przez przyjęcie skargi do procedowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił "naruszenie art. 3 § 2 pkt. 4 i 58 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne uznanie, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i błędne uznanie o niedopuszczalności skargi skarżącego w niniejszej sprawie i błędne uznanie, iż skarżący w niniejszej sprawie winien wystąpić z właściwym roszczeniem przed sądem powszechnym".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ocena zgodności przeprowadzonego konkursu z przepisami prawa jest formą zakończenia określonej czynności, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu na okoliczność anulowania naboru nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny dopuszczalności skargi na odmowę dopuszczenie kandydata do dalszego etapu naboru na stanowisko w korpusie służby cywilnej. Odmowa ta została wyrażona w dość nietypowej formie, bowiem nie przez komisję konkursową, a przez sam organ w odpowiedzi na pismo/ofertę pracy skarżącego. Tymczasem kwestia dopuszczalności skargi na poszczególne czynności komisji konkursowej lub postępowania rekrutacyjnego nie budzi większych wątpliwości w ugruntowanym już w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowa czynność Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku w postaci pisma z 21 kwietnia 2020 r. nie stanowi postanowienia lub decyzji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Dla porządku należy jednak rozważyć czy nie jest ona jednak innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem akty lub czynności muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 21-24 oraz T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-61).
Dyspozycja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18). Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.
Przedmiotowe postępowanie konkursowe prowadzone było na podstawie ustawy o służbie cywilnej, która w rozdziale 3 reguluje kwestie nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej, w tym zasady prowadzenia naboru na wolne stanowisko w korpusie służby cywilnej. Z regulacji tej wynika m.in., że dyrektor generalny urzędu organizuje nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej. Z zastrzeżeniem art. 39, Dyrektor ma obowiązek upowszechniać informacje o wolnych stanowiskach pracy przez umieszczenie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Niezbędne elementy, które powinno zawierać ogłoszenie o naborze precyzują zaś art. 28 ust. 2, ust. 2a, ust. 2b w zw. z art. 29a ust. 2 i ust. 3 u.s.c. Zgodnie z art. 29a ust. 1 u.s.c. w toku naboru komisja przeprowadzająca nabór wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata. Stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 u.s.c., z przeprowadzanego naboru sporządza się protokół. Po przeprowadzonym naborze dyrektor generalny urzędu niezwłocznie upowszechnia informację o wyniku naboru.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na trafnie powołaną przez Sąd pierwszej instancji uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, w której Sąd ten stwierdził, że: "Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Zwrócono uwagę na ich pomocniczy i wewnętrzny charakter. Podkreślono, że chybiony jest argument zwolenników zakwalifikowania uchwały komisji jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący braku akceptacji dla zamykania kandydatowi drogi sądowej. Brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego w żaden sposób nie zamyka możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja uprawnionego organu o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata. (por. np.: wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2966/15, wyrok NSA z 20 maja 2016 r. sygn. I OSK 1996/14, wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. I OSK 4427/18; wyroki dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w ww. uchwale znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Będąca przedmiotem zaskarżenia odpowiedź Dyrektora na ofertę pracy skarżącego w ramach toczącego się naboru, ale przed jego wynikiem, stanowi bowiem pewnego rodzaju czynność organu w ramach prowadzonego postępowania konkursowego. W świetle zaś ww. uchwały dopiero informacja o wyniku naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ustawie o służbie cywilnej ustawodawca określił tryb naboru na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej, pozostawiając jednak pracodawcy swobodę w dokonaniu wyboru najlepszego kandydata spośród zgłoszonych ofert, przy czym żaden przepis tej ustawy, ani też żaden akt o charakterze wykonawczym nie przewidują wydania w tym względzie aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., zaś wszelkie podejmowane w ramach procedury naboru czynności komisji konkursowej nie mieszczą się w zakresie § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie zostają one podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej i nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.
Ten pogląd należy odnieść również do przedmiotowego pisma Dyrektora, które stanowiło jedynie jedną z czynności w ramach prowadzonego naboru. Na koniec podnieść należy, że anulowanie naboru nr [...] nie miało wpływu na niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem to i tak nie zostało ostatecznie skutecznie zainicjowane.
W związku z powyższym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a okazał się bezzasadny. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.