Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. II SA/Bk 401/20, po rozpoznaniu skargi M.B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w drodze przyjęcia, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby;
- 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w opinii skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115 a ustawy o Policji, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku TK, nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego jest zagadnienie wstępne. Ma ono miejsce, gdy ziszczone są cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Zdaniem organu, w tym postępowaniu mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie pozwala to zgodzić się z argumentacją skarżącego. Podstawami prawnymi zewnętrznych aktów administracyjnych, w tym przede wszystkim podstawami prawnymi decyzji i postanowień, mogą być tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić warto, że zasada ta odnosi się zarówno do aktów administracyjnych nakładających obowiązki, jak i przyznających uprawnienia. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie określa sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu a jedynie że nieuprawnionym jest przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Należy zauważyć, że zgodnie z informacjami prasowymi w trakcie przygotowania jest ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, która między innymi ma rozwiązać powyższy problem. Wynika z tego, że sam ustawodawca widzi problem który wymaga uregulowań ustawowych, co wskazuje na zasadność zawieszenia postępowania.
Odnosząc się do kwestii wyroków sądów administracyjnych, które zapadły w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), należy zauważyć, że zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a. jest między innymi to, że organ administracji publicznej nie tylko nie może w wyniku rozumowania per analogiam nałożyć na jednostkę obowiązków, lecz także nie może w drodze tego rozumowania prawniczego przyznać jednostce żadnych uprawnień.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Niestety w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w ogóle uzasadniony, co uniemożliwia odniesienie się do niego, zwłaszcza jeśli chodzi o powołane przepisy Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nie polega też na prawdzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji szeroko uzasadnił swoje stanowisko, co do braku podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Ma to jednak bezpośredni związek z zarzutem naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postawionym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Sąd I instancji uznał, że cyt. "(...) przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania." Z tym stanowiskiem co do zasady należy się zgodzić.
Już od dawna podnosi się w orzecznictwie, że "Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (...) [Ponadto] "inny organ lub sąd", o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa" (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 1996 r. I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191). Znajduje to również potwierdzenie w nowszym orzecznictwie, gdzie przyjęto, że "Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – jeżeli ono występuje – dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym." Przeto, "Oczekiwanie na wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 [k.p.a.]" (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2005 r. II GSK 80/05, baza orzeczeń).
Już tylko z powyższych powodów zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy Sąd I instancji uchylił postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.
Ponadto rację ma też Sąd I instancji, że nie było żadnych przeszkód do samodzielnego zrekonstruowania przez organ normy prawnej potrzebnej do załatwienia sprawy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W tym konkretnym przypadku w orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że "(...) zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.
Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalania stanu zgodnego z prawem. Jednak tego nie uczynił. W tej sytuacji mamy do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją RP. (...) Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem.
W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko, wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91 podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZNSA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie złożonego wniosku.
Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień" (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. I OSK 1187/20, LEX nr 3082301).
Jak konkretnie organ powinien wykonać wyrok TK z 30 października 2018 r. K 7/15 wskazał już Sąd I instancji (na str. 6 uzasadnienia wyroku), odwołując się do uzasadnienia wyroku TK. W tej sytuacji już tylko na marginesie zauważyć należy, że po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji uchwalona została ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), która m. in. wykonuje wyrok TK z 30 października 2018 r. i dokonała zmiany art. 115a ustawy o Policji (zob. art. 1 pkt 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.). Nowy stan prawny może mieć ewentualny wpływ na czynności organu, jeśli dotychczas ekwiwalent za urlop nie został skarżącemu wypłacony.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). Wniosek M.B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł.