Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2020 r. II SAB/Wa 835/19, oddalił skargę G. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- 1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. - kontrola sądów administracyjnych ma polegać na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi w związku z przepisami oraz załatwienia sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązującymi Sąd do uchylenia postanowienia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie organ odwoławczy przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz 217 k.p.a., tj. brak należytego wyjaśnienia sprawy ze względu na brak wnikliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności:
- a) Sąd nie zbadał należycie istotnych dowodów - czyli treści inicjującego postępowanie wniosku z 20 listopada 2019 r. i
- b) pisma skarżącego z 14 stycznia 2020r. (skierowanego do WSA) - czym naruszył prawa procesowe (sądowe) strony;
- 4. naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) w tym w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) poprzez przyjęcie, iż żądana informacja nie była informacją publiczną.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Zauważyć na początku ogólnie należy, że "Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji" (wyrok NSA z 10.03.2023 r. III OSK 7372/21, LEX nr 3509287).
Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w ramach której podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. stawia poszczególne zarzuty, ani jaką postać naruszenia poszczególnych przepisów zarzuca lub też jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane naruszenie. Już tylko to uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do stawianych zarzutów, co czyni je nieskutecznymi.
Po wtóre, w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, których przedmiot został w tym przepisie wymieniony. "Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli" (zob. wyrok NSA z 15.02.2023 r. I GSK 353/19, LEX nr 3509132).
Nie zmienia tego stanu rzeczy przywołanie dodatkowo art. 134 p.p.s.a. (który notabene składa się z dwóch paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, o który z nich chodzi, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać), gdyż skarga kasacyjna w żaden sposób nie wyjaśnia, jak i dlaczego ów przepis miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy. "Przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom" (wyrok NSA z 21.09.2022 r. II OSK 4017/19, LEX nr 3426553).
Dodatkowo zauważyć należy, że przepis ten reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu, a w tej sprawie przedmiotem skargi nie była decyzja lub postanowienie, ale bezczynność organu.
Niezrozumiały jest też zarzut ujęty w pkt 3 skargi kasacyjnej, bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określa jedną z podstaw skargi kasacyjnej, więc Sąd I instancji nie mógł go w żaden sposób naruszyć. Natomiast art. 217 k.p.a. (który również ma kilka jednostek redakcyjnych) odnosi się do wydawania zaświadczeń, z czym nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.
Nie może być też skuteczny zarzut ujęty w pkt 4 skargi kasacyjnej, ujęty w ten sposób, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w tym w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c). Sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, czy też domyślać się, jakie jeszcze przepisy, poza wymienionym "w szczególności", mógł naruszyć Sąd I instancji. Jeśli natomiast chodzi o sam art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p., to przepis ten stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Ocena taka lub wystąpienie organu musi zatem mieć miejsce (być dokonana przez organ), aby mogło dojść do jej/jego udostępnienia. Dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Tymczasem w tej sprawie skarżący kasacyjnie żądał od PINB informacji w postaci odpowiedzi na pytanie, czy PINB wykonał swój obowiązek z art. 304 k.p.k. i zawiadomił prokuratora lub policję o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 207 § 1 k.k. w postaci sfałszowania treści protokołu z kontroli. Rację ma zatem Sąd I instancji twierdząc, że pytanie nie dotyczyło tego, co organ uczynił, tylko sugerowało, że organ miał obowiązek zawiadomić prokuratora lub policję i że do popełnienia przestępstwa z art. 207 § 1 k.k. doszło. Nie jest to zatem informacja publiczna, bo nie jest to ocena organu, tylko wnioskodawcy. Zarzut ten również nie mógł więc być skuteczny.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.