Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3277/21

Uzasadnienie

UZADSADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 945/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.C., uchylił decyzję Rektora [...] z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr 4/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 lutego 2020 r. L.C. zwrócił się do Rektora [...] o udzielenie pisemnej informacji w następującym zakresie:

1. 1. zasad rekrutacji funkcjonariuszy oraz pracowników (w szczególności spośród dotychczasowej kadry COSSW [...]) do WSKiP (w szczególności do korpusu mundurowego [...]),
2. 2. kryteriów naboru do WSKiP na stanowiska dydaktyczne (w szczególności spośród funkcjonariuszy COSSW [...]),
3. 3. osób imiennie odpowiedzialnych, oprócz Pana, za proces rekrutacji do WSKiP,
4. 4. przepisów dotyczących obiegu i archiwizowania korespondencji w WSKiP (w przypadku zasad odmiennych od obowiązujących w Służbie Więziennej wnoszę o przesłanie aktu prawnego zawierającego takie zasady).

Wnioskodawca uzasadnił wniosek brakiem odpowiedzi na składane aplikacje do WSKiP, brakiem pozytywnego rozstrzygnięcia raportu do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 10 grudnia 2019 r. w przedmiocie przeniesienia z COSSW [...] do WSKiP, co – w ocenie wnioskodawcy – narusza ważny interes społeczny i publiczny.

Pismem z dnia 4 marca 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia istotnego interesu publicznego. Jednocześnie organ, odnosząc się do pkt 4 wniosku, wskazał, że Wyższa Szkoła Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie jako jednostka organizacyjna Służby Więziennej stosuje ogólne zasady dotyczące obiegu i archiwizacji korespondencji, jakie obowiązują w Służbie Więziennej. Tym samym informacja w zakresie pkt 4 pisma została wnioskodawcy udzielona przez organ.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 24 marca 2020 r. przedstawił – odnośnie do istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadnienie, z którego wynikało, że: "żądane informacje są istotne dla interesu publicznego, bowiem w przygotowaniu są kroki prawne wobec Pana jako kierownika jednostki organizacyjnej celem wyeliminowania tych nieprawidłowości, co powstrzyma podobne sytuacje w przyszłości".

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr 4/2020, Rektor [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."), odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególne istotne dla interesu publicznego.

Następnie organ wskazał, że prośba o udzielenie informacji w zakresie, o którym mowa w pkt 1-3 wniosku z dnia 18 lutego 2020 r., wymaga odtworzenia stanu faktycznego istniejącego w przeszłości, co niewątpliwie wymaga dokładnej weryfikacji dokumentów organizacyjnych. Organ wyjaśnił, że nie dysponuje gotowymi informacjami, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Nie prowadzi bowiem zestawień danych dotyczących zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, zaś ich sporządzenie wymagałoby dużego nakładu pracy i nadmiernego obciążenia pracowników.

Tym samym nie są to informacje "istniejące", lecz konieczne do ewentualnego wytworzenia na żądanie wnioskodawcy. Okoliczność ta prowadzi do konstatacji, że żądane informacje nie posiadają charakteru informacji prostej. Powyższe oznacza, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną przetworzoną, a zatem taką, która zostałaby opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Przetworzenie informacji jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia, analizy, zredagowania informacji, pozostających w dyspozycji podmiotu zobowiązanego. W odniesieniu do pkt 1 i 2 wniosku organ wskazał, że "nabór" funkcjonariuszy do pełnienia służby w Wyższej Szkole Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie (WSKiP), odbył się w ramach przeniesienia służbowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.).

Natomiast nawiązanie stosunku pracy z nauczycielami akademickimi nastąpiło na warunkach wskazanych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 i 374). Mając na względzie okoliczność, że proces pozyskania kadry uczelni przebiegał w dość długim okresie, konieczne jest przeprowadzenie analizy danych będących w posiadaniu organu i wykonanie odpowiednich zestawień, wymagających zaangażowania intelektualnego pracowników Uczelni. Przygotowanie informacji we wnioskowanym zakresie wymaga nie tylko analizy list obecności, ale także innych dokumentów takich jak: zwolnienia lekarskie, ewidencje podróży służbowych, notatki czy też inne formy zestawień danych powstałe w trakcie uzupełniania kadr.

Ponadto organ podkreślił, że żądanie udostępnienia informacji publicznej odnosi się do wskazania zarówno wszystkich osób odpowiedzialnych za przeprowadzanie procesów rekrutacyjnych w Wyższej Szkole Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie, jak i osób odpowiedzialnych za pozyskanie kadry do kampusu mundurowego WSKiP znajdującego się w K. Biorąc pod uwagę znaczną liczbę postępowań kwalifikacyjnych i konkursowych przeprowadzanych w WSKiP od dnia rozpoczęcia funkcjonowania, to jest od dnia 1 stycznia 2019 r., sporządzenie informacji wymaga znacznego nakładu pracy i podjęcia szeregu czynności analitycznych ze strony pracowników WSKiP, począwszy od ustalenia składu każdej komisji konkursowej oraz przeanalizowania wszystkich obecności funkcjonariuszy i pracowników wyznaczonych do przeprowadzenia rekrutacji, po analizę list obecności funkcjonariuszy i pracowników WSKiP pod kątem urlopów, absencji chorobowej i innych nieobecności wynikających ze stosunku służbowego oraz analizę rejestru podróży służbowych.

Organ podkreślił, że przygotowanie odpowiedzi na tak skonstruowane pytania, wymagające stworzenia odpowiednich wykazów według podanych przez wnioskodawcę kryteriów, niewątpliwie wymaga zaangażowania sił i środków odpowiednich pracowników uczelni. Czynności takie wskazują na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a zatem informacji przetworzonej. Przetworzenie w okolicznościach sprawy będzie więc polegało na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Zdaniem organu, wnioskodawca żądając wnioskowanych informacji, obowiązany był do wykazania ważnego interesu publicznego, który przyświeca ich pozyskaniu. Udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ wziął pod uwagę nie tylko intencję wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istotę i charakter żądanej informacji z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w którym chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

W ocenie organu, żądający udostępnienia informacji publicznej dopuścił się również nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem ze złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, iż w ocenie wnioskodawcy, został naruszony ważny interes społeczny i publiczny poprzez: brak odpowiedzi na składane aplikacje do WSKiP, brak pozytywnego rozstrzygnięcia raportu wnioskodawcy do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 10 grudnia 2019 r. w przedmiocie przeniesienia z COSSW w K. do WSKiP. Co więcej, żądane informacje są, zdaniem wnioskodawcy, istotne dla interesu publicznego z uwagi na "przygotowywane" kroki prawne w celu wyeliminowania rzekomych nieprawidłowości w zatrudnieniu kadry. Powyższe prowadzi do wniosku, że informacje żądane przez wnioskodawcę dotyczą jedynie jego interesu prawnego i nie służą one jakiemukolwiek dobru powszechnemu.

W ocenie organu, wnioskowanie o udzielenie informacji miało na celu wyłącznie zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. W konsekwencji cel zamierzony przez wnioskodawcę sprzeczny jest z celem, który założył ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tak więc argumentacja, na którą powołuje się wnioskodawca, wskazuje, iż nie realizuje on interesu publicznego, lecz swój własny interes faktyczny. Nie ma przesłanek formalnoprawnych, które nakładałyby na Rektora – Komendanta, jako organ wykonawczy uczelni, zobowiązania do nawiązania stosunku prawnego pomiędzy uczelnią, a wnioskodawcą lub jakimkolwiek innym pracownikiem lub funkcjonariuszem.

W ocenie organu, istotne jest rozróżnienie w niniejszej sprawie interesu publicznego w prowadzonej rekrutacji do uczelni służącej realizacji zaufania obywateli do państwa od wskazywanego przez wnioskodawcę jako interesu publicznego skutku w indywidualnej sprawie. Interes publiczny nie uzasadnia udzielenia informacji przetworzonej, w sytuacji gdy skutek udzielenia wnioskowanej informacji publicznej zostanie zrealizowany jedynie w sferze indywidualnej wnioskodawcy. Pobocznie organ wskazał, że funkcjonariusz jest w stosunku służbowym i zgodnie z pragmatyką służbową może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami służby. Powyższe oznacza, że "nabór" prowadzony w ramach Służby Więziennej może odbywać się w innym sposób i według innych kryteriów, niż tych określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.).

Organ ponadto wskazał, że WSKiP jest jednostką organizacyjną Służby Więziennej i w związku z tym zachodzą ograniczenia w zakresie możliwości udostępnienia danych osobowych funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej. Zgodnie z art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominuje w orzecznictwie stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W orzecznictwie przyjęto ogólnie rzecz ujmując, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W sprawie organ błędnie przyjął, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący zażądał bowiem udostępnienia mu informacji o zasadach rekrutacji funkcjonariuszy oraz pracowników do Wyższej Szkoły Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie, kryteriach naboru do tej Uczelni na stanowiska dydaktyczne oraz o osobach odpowiedzialnych za ten proces rekrutacji.

Skoro zgodnie z § 1 ust. 1 i 3 Statutu Wyższej Szkoły Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie nadanego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2018 r. (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości z 2018 r. poz. 328) – Uczelnia ta działa na podstawie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i jest jednocześnie jednostką organizacyjną Służby Więziennej, działającą na postawie ustawy o Służbie Więziennej, to informacja o zasadach rekrutacji pracowników i funkcjonariuszy do tej Uczelni, w szczególności o kryteriach naboru na stanowiska dydaktyczne oraz dane osób odpowiedzialnych za proces rekrutacji jest informacją o sprawach publicznych. Trudno jednak podzielić pogląd organu, iż informacja ta jest informacją przetworzoną. W myśl § 37 ust. 1 Statutu Uczelni w uczelni pełnią służbę funkcjonariusze oraz zatrudnieni są pracownicy będący lub niebędący nauczycielami akademickimi. Ustęp 2 stanowi, iż zatrudnienie pracownika będącego lub niebędącego nauczycielem akademickim następuje na podstawie umowy o pracę.

Umowę o pracę zawiera Rektor-Komendant. Stosownie natomiast do § 40 ust. 1 Statutu zatrudnienie nauczyciela akademickiego następuje po przeprowadzeniu otwartego konkursu, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie. Decyzję o ogłoszeniu konkursu podejmuje Rektor – Komendant z własnej inicjatywy lub na wniosek prorektora (§ 40 ust. 2 Statutu). Ogłoszenie o konkursie powinno zawierać w szczególności, jak stanowi § 40 ust. 3 Statutu:

1. 1. opis stanowiska, na które ogłaszany jest konkurs;
2. 2. określenie wymagań stawianych kandydatowi, w tym wymagań dotyczących kwalifikacji zawodowych i przebiegu pracy naukowej;
3. 3. wykaz wymaganych dokumentów;
4. 4. termin i miejsce składania dokumentów;
5. 5. określenie terminu rozstrzygnięcia konkursu.

Komisję konkursową powołuje Rektor-Komendant spośród pracowników Uczelni i wyznacza jej przewodniczącego. Komisja konkursowa liczy co najmniej trzech członków (§ 40 ust. 4 Statutu). Komisja konkursowa ocenia złożone przez kandydatów dokumenty pod względem formalnym i merytorycznym, przeprowadza rozmowę konkursową z wybranymi kandydatami spełniającymi wymagania i dokonuje wyboru najlepszego kandydata stosownie do § 40 ust. 5 Statutu. Wybrany kandydat musi uzyskać ponad 50 procent głosów członków komisji konkursowej (§ 40 ust. 6 Statutu). W przypadku braku kandydatów lub gdy żaden z kandydatów nie spełnia wymaganych kwalifikacji albo gdy żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej liczby głosów, Rektor – Komendant ogłasza konkurs ponowne (§ 40 ust. 7 Statutu). Jeżeli ponowny konkurs pozostaje bez rozstrzygnięcia, Rektor – Komendant dokonuje jego zamknięcia i zatrudnia wybranego przez siebie kandydata (§ 40 ust. 8 Statutu).

Z przebiegu konkursu komisja konkursowa sporządza protokół i przedstawia go Rektorowi – Komendantowi (§ 40 ust. 9 Statutu). Wyniki konkursu są ogłaszane przez wywieszenie na tablicy informacyjnej oraz umieszczenie na stronie internetowej uczelni oraz udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 40 ust. 10 Statutu).

Mając zatem na uwadze przytoczone powyżej regulacje Statutu Uczelni, WSA w Warszawie uznał, że nie sposób przyjąć, iż organ nie posiada informacji o zasadach rekrutacji funkcjonariuszy oraz pracowników do tej Uczelni oraz o kryteriach naboru do tej Uczelni na stanowiska dydaktyczne, a także o osobach odpowiedzialnych za proces rekrutacyjny. Wskazane informacje, w szczególności te dotyczące kryteriów naboru na stanowiska dydaktyczne, były przecież elementem otwartego postępowania konkursowego, o którym mowa w przytoczonym w § 40 ust. 3 Statutu.

W dniu 20 sierpnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Rektor – Komendant Wyższej Szkoły Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi strony na Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie z dnia 16.04.2020 r.; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 70a i art. 26 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z § 38 oraz § 41 ust. 2 i 4 Statutu Wyższej Szkoły Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu oraz w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji - Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 2018 r., poz. 328 ze zm.) w zw. z art. 451 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w związku z brakiem zastosowania ww. przepisów w odniesieniu do ustalanych podstaw pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej w Wyższej Szkole Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie, a w konsekwencji brak dostrzeżenia przez Sąd tego, iż funkcjonariusze Służby Więziennej w Uczelni nie podlegają "zatrudnieniu" wskutek przeprowadzanych konkursów, ale pełnią tam służbę po uprzednim przeniesieniu ich lub delegowaniu do pełnienia służby w Uczelni przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i związaną z tym następczą nominacją przez Rektora-Komendanta;
2. 2. § 40 ust. 1 Statutu WSKiP poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, jakoby tryb otwartego konkursu służący zatrudnianiu nauczycieli akademickich osób niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej znajdowałby zastosowanie również do funkcjonariuszy Służby Więziennej, których nie dotyczy wspomniana procedura konkursowa, a którzy podlegają procedurze przeniesienia lub delegowania i mianowania zgodnie z art. 70a ustawy o Służbie Więziennej w zw. z § 38 oraz § 41 ust. 2 i 4 Statutu WSKiP;
3. 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającą na błędnej jego wykładni i uznaniu, jakoby dokonanie wyszukań wielu informacji w wielu różnych dokumentach, przeprowadzenie analizy tychże dokumentów i informacji oraz sporządzenie na ich podstawie zestawień dotyczących łącznie ok. 200 procesów pozyskiwania kadry WSKiP nie stanowiło "przetworzenia" informacji, skutkujące błędnym uznaniem tych informacji za informacje proste bez konieczności wykazywania szczególnie ważnego interesu publicznego w ich udostępnieniu, a w konsekwencji niezasadnym uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi strony i uchylenie decyzji organu w sytuacji, gdy nie było podstaw faktycznych ani prawnych dla wydania takiego orzeczenia, gdyż organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dopuścił się obrazy prawa materialnego ani przepisów postępowania, w związku z czym powinno było zostać wydane przez Sąd orzeczenie oddalające w całości wniesioną skargę;
5. 5. art. 119 pkt 2 w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. polegającą na sytuacji, gdy nie tylko żadna ze stron nie zgłosiła wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, ale również pomimo tego, że organ wprost wniósł o przeprowadzenie rozprawy dla rozpoznania skargi, przez co wobec rozpoznania sprawy bez przeprowadzenia rozprawy organ pozbawiony został możliwości przedstawienia dodatkowego stanowiska i wyjaśnień dla dokonanej wykładni przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji i określających specyfikę Służby Więziennej, co w konsekwencji wpłynęło na wydanie wadliwego orzeczenia pomijającego specyfikę tej służby i przepisy regulujące jej funkcjonowanie;
6. 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającą na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezgodnie ustawowymi wymogami w związku z brakiem wskazania rzeczywistych podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienia oraz wobec uwzględnienia skargi - na braku rzeczywistego wskazania organowi wytycznych co do dalszego postępowania, co wskazuje na brak rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, jak również w sposób oczywisty musiało wpłynąć na wynik sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W zakresie zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej, w ramach której zarzucono naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., to zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie WSA w Warszawie nie stosował w ogólne art. 151 P.p.s.a, ponieważ uchylił zaskarżaną decyzję, a rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było wyłącznie konsekwencją, co również zarzuca sam skarżący swojej w skardze kasacyjnej, zastosowania przez ten Sąd przepisów prawa materialnego.

Za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 119 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 90 § 1 P.p.s.a. W dniu wydawania zaskarżonego wyroku istniała podstawa prawna pozwalająca Sądowi pierwszej instancji rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, że zaskarżony wyrok został wydany w dniu 8 czerwca 2020 r., a więc w początkowym okresie pandemii COVID-19. W dniu 16 maja 2020 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., po. 875), które do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), wprowadziły przepis art. 15zzs⁴ ust. 2 i 3, wedle którego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust.

2) oraz przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie był zatem uprawniony, w sytuacji, w której brak było możliwości przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym - do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, choć jak wynika z akt sądowoadministracyjnych, uczynił to w sposób nieprawidłowy - błędnie przywołując w zarządzeniu z dnia 26 maja 2020 r., jako podstawę prawną swojego działania art. 119 pkt 4 P.p.s.a. (k-24 akt sądowoadministracyjnych sprawy).

W zakresie ostatniego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej, to analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do treści art.141 § 4 P.p.s.a. na naruszenie, którego to przepisu powołuje się skarżący kasacyjnie organ, to zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji zawarł w zaskarżonym uzasadnieniu wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).

Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nieuprawnione są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 70a i art. 26 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z § 38 i § 41 Statutu Wyższej Szkoły Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie, ponieważ przedmiotem jego oceny nie było badanie statusu osób pełniących służbę lub zatrudnionych na tej Uczelni, lecz ocena prawidłowości decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Należy przypomnieć, że wnioskodawca we wniosku z dnia 18 lutego 2020 r. wskazał, że zawraca się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w postaci "zasad rekrutacji funkcjonariuszy oraz pracowników (w szczególności spośród dotychczasowej kadry COSSW (pkt 1 wniosku, k. 1 akt administracyjnych sprawy). Rekrutacja w języku potocznym oznacza przyjmowanie kandydatów do szkół lub pracy (por. Wielki Słownik Języka Polskiego Tom r-t, red. S. Dubisz, Warszawa 2018, s. 61), a zatem oczywistym jest, że pytanie zawarte we wniosku z dnia 18 lutego 2020 r. dotyczyło reguł przyjmowania osób do wykonywania pracy lub służby w WSKiP niezależnie od tego czy pełnią oni służbę w Uczelni czy też są w niej zatrudnieni na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej.

Na marginesie należy dodać, że w istocie treść pierwszego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego stanowi w istocie częściową odpowiedź na złożony wniosek, ponieważ autor skargi kasacyjnej wyraźnie wskazał w niej, że funkcjonariusze SW w Uczelni nie pełnią służby w niej na podstawie wygranych konkursów, lecz po uprzednim przeniesieniu lub delegowaniu przez Dyrektora Generalnego SW i związaną z tym następczą nominacją Komendanta-Rektora. Tak więc w zarzucie tym faktycznie opisał tryb przyjmowania funkcjonariuszy SW do służby w WSKiP.

Podobnie należy odnieść się do drugiego zarzutu naruszenia § 40 Statutu Uczelni. W tym wypadku Sąd pierwszej instancji również nie oceniał aktualnego statusu funkcjonariuszy SW pełniących służbę w Uczelni, lecz jedynie oceniał prawidłowość decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Nie można również uznać za skuteczny zarzut obrazy art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że informacja przetworzona ma charakter nowej informacji wytworzonej specjalnie dla wnioskodawcy. Tymczasem, jak wynika z samej treści zarzutów skargi kasacyjnej, organ doskonale zna zasady rekrutacji funkcjonariuszy oraz pracowników, ponieważ są one określone w przepisach zarówno ustawy o Służbie Więziennej, jak i Statucie Uczelni, a także gdy były przeprowadzone konkursy w kryteriach naboru na stanowiska dydaktyczne. Tego rodzaju dokumentacja nie jest trudno dostępna i jej zebranie nie powinno powodować szczególnego, ponad zwykle obowiązki zaangażowania pracowników organu. Podobnie wskazanie osób odpowiedzialnych za proces rekrutacji do Uczelni nie może być uznane za wymagające wytworzenia nowej informacji. Powszechnie jest bowiem znane, że za proces rekrutacji odpowiadają wyspecjalizowane jednostki organizacyjne, których skład osobowy powinien być niejako "z urzędu znany" organowi, a zatem imienne przedstawienie osób odpowiedzialnych za proces rekrutacji do Wyższej Szkoły Kryminologii i Penitencjarystyki w Warszawie nie powinno stanowić szczególnie trudnego wyzwania dla organu, równoznacznego z wytworzeniem informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem pismo z dnia 11 września 2020 r. zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną", zostało zwrócone przez WSA w Warszawie pełnomocnikowi skarżącego stosownie do art. 66 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Wobec tego, pismo to nie mogło wywierać skutków przewidzianych dla pisma stanowiącego odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. Pisma tego, nadanego ponownie w placówce pocztowej w dniu 28 września 2020 r., również nie można było uznać za odpowiedź na skargę kasacyjną, gdyż zostało ono wniesione po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. Termin ten upłynął z dniem 18 września 2020 r. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że za sporządzenie tego pisma przysługuje wynagrodzenie, co jednocześnie uniemożliwia przyjęcie, że strona poniosła w ramach postępowania kasacyjnego koszty podlegające zwrotowi.

Tym samym pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, bowiem skarżącemu przysługuje zwrot kosztów za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika.