Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy Nadarzyn jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1480/19, którym stwierdzono, że Wójt Gminy Nadarzyn dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie z wniosku [...] z dnia 20 kwietnia 2018 r. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie przy jednoczesnym stwierdzeniu, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok ten został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Pismem datowanym na 18 kwietnia 2018 r. [...] poinformowali Wójta Gminy Nadarzyn, że na skutek działań właściciela działki nr [...] doszło do zaburzenia stosunków wodnych m.in. na ich działce nr [...], w związku z czym zwrócili się do tego organu o zajęcie stanowiska w tej sprawie.
Pismem z dnia 15 maja 2018 r. Wójt Gminy Nadarzyn zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na działkach o numerach [...] oraz zawiadomił je o oględzinach tych nieruchomości w dniu 7 czerwca 2018 r. Dnia 7 czerwca 2018 r. odbyły się oględziny, z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. W protokole zawarto m.in. ustalenie, że na działce nr [...] został zasypany wylot przepustu pod [...]oraz rowek biegnący przez działkę [...]do rzeki Zimna Woda, czym zablokowano odpływ wody. Właściciel działek o nr ewidencyjnym [...] nawiózł na swoje działki ziemię, którą rozplantował, zasypując wspomniany przepust i rowek.
W dniu 19 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo [...], w którym wyraził zgodę na przeprowadzenie krytego rurociągu przez jego działki o numerach [...]. Następnie w dniu 2 października 2018 r. odbyło się spotkanie w siedzibie urzędu, dotyczące postępowania administracyjnego, podczas którego ustalano, że zostanie opracowana dokumentacja dotycząca odwodnienia – kanalizacji deszczowej ulicy [...], a po jej wykonaniu będą analizowane dalsze czynności w sprawie. Ustalono również partycypację w kosztach w przeprowadzeniu powyższej inwestycji. Z powyższego spotkania sporządzono notatkę.
W dniu 4 października 2018 r. organ zwrócił się do organu geodezyjnego o wznowienie znaków granicznych działek przy ul. [...] w związku z planowanym odwodnieniem. Z kolei w dniach 20 lutego i 11 marca 2019 r. zwrócono się do dwóch firm o przedstawienie ofert na wykonanie odwodnienia ul. [...].
Pismem z 20 maja 2019 r. organ zwrócił się do [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie o spotkanie w związku z nabyciem przez nią działek o numerach [...], przez które planowane jest przeprowadzenie odwodnienia ul. [...].
W piśmie datowanym na 12 kwietnia 2019 r. [...] zwrócili się do Wójta Gminy Nadarzyn o realizację ustaleń zawartych m.in. w protokole z oględzin z 7 czerwca 2018 r. W odpowiedzi Wójt poinformował o pracach związanych z wykonaniem odwodnienia ul. [...]. Dnia 22 maja 2019 r. organ ponownie zwrócił się o przedstawienie ofert na wykonanie odwodnienia ul. [...].
W dniu 21 czerwca 2019 r. [...] wnieśli ponaglenie w związku z bezczynnością Wójta w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego.
Dnia 5 lipca 2019 r. Wójt Gminy spotkał się z przedstawicielem Spółki [...] w sprawie odwodnienia działek przy ul. [...]. Natomiast postanowieniem z 10 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że Wójt Gminy Nadarzyn dopuścił się bezczynności w prowadzeniu niniejszej sprawy, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał go do zakończenia postępowania w terminie miesiąca od dnia przekazania mu akt sprawy.
Pismem z 29 lipca 2019 r. organ zawiadomił strony, że postępowanie nie może być załatwione w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na wolę właściciela działki podpisania ugody z [...], a przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 sierpnia 2019 r. Z kolei 27 sierpnia 2019 r. [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Nadarzyn w postępowaniu wszczętym w dniu 15 maja 2018 r. w sprawie zmiany stanu wody na działkach o numerach ewidencyjnych [...], położonych w [...], gmina Nadarzyn.
Postanowieniem z 13 września 2019 r. Wójt dopuścił Spółkę [...] do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Tego samego dnia, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., strony zostały zawiadomione o możliwości przeglądania akt przed wydaniem decyzji w sprawie zaburzenia stosunków wodnych poprzez zasypanie przepustu i rowka biegnącego przez działki [...].
W piśmie z 23 września 2019 r. Spółka [...] złożyła pismo ze swoim stanowiskiem w sprawie. W piśmie tym podniesiono, że właściwym do orzekania w niniejszej sprawie są organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie". Nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 234 ustawy Prawo wodne, uzasadniające nałożenie na spółkę określonych obowiązków w związku ze zmianą stosunków wodnych.
Decyzją z [...] września 2019 r. Wójt nakazał Spółce [...], jako właścicielce działek [...], przywrócenie ich do stanu poprzedniego w terminie do 30 listopada 2019 r.
W złożonej skardze na bezczynność organu, co nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organ, [...] wnieśli o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie wyznaczonym przez Sąd, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na swoją rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nadarzyn wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że uwzględnił skargę w całości i wydał stosowną decyzję w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. stwierdził, że organ – Wójt Gminy Nadarzyn, dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie z wniosku [...] oraz stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku, na wstępie, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego i stanowiska stron, Sąd stwierdził, że wniosek skarżących datowany na 18 kwietnia 2018 r. został załatwiony po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Czyni to bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odnośnie wniosku o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w tej sprawie we wskazanym terminie. Następnie, przywołując treść art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. uznał, że w świetle powyższych regulacji, w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter, dlatego tym bardziej nie znajduje żadnego uzasadnienia sposób procedowania w niej. Choć pierwsze czynności w sprawie zostały dokonane jeszcze w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., to jednak kolejna czynność (oględziny) została przeprowadzona już po jego upływie.
Mimo tego organ nie zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Okoliczności te już same w sobie stanowią istotne naruszenie powołanych wyżej regulacji. Poza opisanymi wyżej oględzinami i pomimo znacznego upływu czasu, organ nie przeprowadził w zasadzie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Zamiast tego organ skupił się na czynnościach, które nie były konieczne dla załatwienia tej sprawy, a zmierzały do wykonania odwodnienia ulicy, przy której znajdują się nieruchomości m.in. skarżących. Nie poskutkowało nawet wniesienie przez stronę ponaglenia, ani wydane na jego skutek postanowienie organu nadzoru, mocą którego zobowiązano organ prowadzący postępowanie administracyjne do jego zakończenia w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy (co nastąpiło 15 lipca 2019 r.), a więc do 15 sierpnia 2019 r. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż w sprawie doszło do bezczynności.
Organ wielokrotnie przekroczył maksymalny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Skoro od początku organ odwoławczy posiadał wiedzę, na czym polega istota sprawy i prawidłowo dokonał pierwszej czynności (oględzin), to niezwłocznie winien ją załatwić, jak to ostatecznie uczynił - bez potrzeby dokonywania innych czynności. Bezczynność organu wynika z braku jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy od 7 czerwca 2018 r. (oględziny) do 13 września 2019 r. (zawiadomienie stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a.), co nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach.
Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odwołał się do wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja.
Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku i podjęciem przez organ pierwszej czynności, a wniesieniem skargi w niniejszej sprawie i zawiadomieniem stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. - nie ulega wątpliwości Sądu, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia odwołania.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania stronie od organu sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wskazał, że zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, co w okolicznościach niniejszej sprawy już nastąpiło, więc Sąd uznał, że brak jest podstaw do stosowania tego środka. Ponadto, obydwa te dodatkowe środki (grzywna i suma pieniężna) mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła, co uzasadniało na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalenie skargi w tej części.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r. w części dotyczącej uznania, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa złożył Wójt Gminy Nadarzyn, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku w tej części poprzez stwierdzenie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 13 § 1 i art. 114 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy i wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy stronami postępowania toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, co wyłącza zarzuty złej woli czy celowej opieszałości po stronie organu, który dążył do jak najkorzystniejszego dla stron i możliwie bezkonfliktowego załatwienia sprawy,
- b) naruszenie art. 149 § la p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że bezczynność Wójta Gminy Nadarzyn miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy nie wykazano, aby działanie organu wskazywało na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków i by było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a w konsekwencji stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku przesłanek uzasadniających zastosowanie w ten sposób art. 149 § 1a p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawową przyczyną stwierdzonej bezczynności były prowadzone rokowania z udziałem stron co do ugodowego załatwienia sprawy, mające na celu rozwiązanie problemu odwodnienia całego terenu przyległego do ulicy Rubinowej, a czego nie uwzględnił w swoich rozważaniach Sąd I instancji.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do podważenia stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalona w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje w złożonej skardze kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce ze strony organu bezczynność. Wynika to zarówno z oznaczenia zaskarżonego wyroku, w którym strona jednoznacznie wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji tylko częściowo, tj. w pkt 2 dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz podniesionych zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. został powiązany z art. 7 k.p.a., art. 13 § 1 k.p.a. i art. 114 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a., określający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu i na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Natomiast w art. 13 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, obowiązek dążenia do polubownego załatwienia kwestii spornych między innymi poprzez skłanianie stron do zawarcia ugody, a w art. 114 k.p.a. określił przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody.
Mając na uwadze tak postawiony zarzut kasacyjny należy na wstępie wskazać, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje przedstawionych w uzasadnieniu wyroku ustaleń, poczynionych przez Sąd I instancji w oparciu o znajdujący się w aktach administracyjnych materiał, dotyczących przebiegu postępowania, a w tym terminu złożenia przez [...] wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych w związku z pracami wykonanymi na działkach sąsiednich, terminu wszczęcia postępowania, daty przeprowadzenia oględzin i poczynionych w ich trakcie ustaleń co do przyczyn zmiany stosunków wodnych, które zostały uwidocznione w sporządzonym z tej czynności protokole i załączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej, jak również dalszego przebiegu postępowania w sprawie, a w tym terminów podejmowanych przez organ czynności zmierzających do kompleksowego uregulowania kwestii odwodnienia ulicy Rubinowej w Nadarzynie (zlecenie wyznaczenia granic, zwrócenie się do firm o wskazanie kosztów sporządzenia pełnej dokumentacji związanej z wykonaniem tych robót budowlanych oraz kosztów samych robót), jak również terminu wniesienia przez skarżących ponaglenia i wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, stwierdzającego po stronie organu bezczynność i zobowiązującego do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca licząc od dnia przekazania akt sprawy, który to termin nie został przez organ zachowany.
Wskazać jednocześnie należy, że organ powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższych ustaleń wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się przez okres 17 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku o jego wszczęcie (18 kwietnia 2018 r.) do dnia wydania decyzji ([...] września 2019 r.). Jednocześnie jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, już w trakcie przeprowadzonych z udziałem stron oględzin, które miały miejsce w dniu 7 czerwca 2018 r. ustalono przyczyny zmiany stosunków wodnych, które nie były kwestionowane nie tylko przez wnioskodawców, ale także właściciela nieruchomości, na których wykonano prace ziemne, w następstwie których nastąpiło zablokowanie przepustu pod ulicą [...] i zasypanie rowku odprowadzającego wodę do pobliskiej rzeki.
Zasadnie zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w niniejszej sprawie uznał nie tylko, że organ dopuścił się w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie stanu poprzedniego w zakresie stosunków wodnych, ale także słusznie uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyroki: WSA w Warszawie z 9 września 2016 r., VIII SAB/Wa 49/16; WSA w Krakowie z 8 września 2016 r., II SAB/Kr 126/16; WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lipca 2016 r., II SAB/Go 43/16; WSA w Gliwicach z 6 lipca 2015 r., IV SAB/Gl 22/16; WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2016 r., II SAB/Bd 56/16 i WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r., II SAB/Gd 86/16).
Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17; 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 721/18; 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3646/14; 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, z dnia 13 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 260/20). Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.
W wyroku z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1015/20, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność o charakterze rażącym ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą czynności ekskulpujące tę bezczynność organu, co zostało potwierdzone w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 8798/20, w którym stwierdzono, że wydanie orzeczenia o dopuszczeniu się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa jest następstwem znacznego przekroczenia terminu do rozpoznania sprawy bez podania przez organ usprawiedliwienia dopuszczalnego w warunkach demokratycznego państwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe rozważania, podziela w pełni ocenę prawną stanu faktycznego, ustalonego w rozpoznawanej sprawie, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie Sąd ten przyjął, iż stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne, jak już wyżej wskazano, organ prowadził w niniejszej sprawie przez okres 17 miesięcy, nie przedłużając go z powołaniem się na art. 36 § 1 k.p.a., czyli została spełniona pierwsza z przesłanek stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności, a dotycząca długotrwałości prowadzenia postępowania z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Bezspornym jest również, iż w okresie od przeprowadzenia oględzin w dniu 17 czerwca 2018 r. do dnia 13 września 2019 r., kiedy to dopuścił do udziału w sprawie w charakterze strony nowego właściciela działek, na których wykonano sporne roboty ziemne, organ faktycznie nie dokonał żadnej czynności, zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy, koncentrując się natomiast na ewentualnej możliwości wykonania nowego odwodnienia całej ulicy [...].
Decyzja rozstrzygająca sprawę została wydana dopiero w dniu [...] września 2019 r., a więc po upływie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 lipca 2019 r., który upłynął w dniu 15 sierpnia 2019 r. Tym samym organ uchybił nie tylko obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., ale też nie respektował nałożonego na niego przez SKO obowiązku zakończenia postępowania prowadzonego w warunkach bezczynności w określonym terminie. W miejsce dokonywanych czynności, do których organ był zobligowany przepisami k.p.a., dokonywał on szeregu innych czynności, które wskazał w piśmie z dnia 28 czerwca 2019 r. skierowanym do SKO w związku ze złożonym przez skarżących ponagleniem. Jako podjęte czynności organ wskazał wyznaczenie granic drogi na ulicy Rubinowej, podjęcie działań dotyczących znalezienia firmy, która przygotuje niezbędną dokumentację na wykonanie odwodnienia ulicy, jak też zabezpieczenie niezbędnych środków finansowych na ten cel.
Czynności te Sąd I instancji zasadnie ocenił jako niezwiązane z prowadzonym przez organ postępowaniem w zakresie uregulowania stosunków wodnych na mocy art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Nie stanowi usprawiedliwienia takiego działania organu podnoszone w skardze kasacyjnej dążenie do zawarcia przez strony ugody administracyjnej. Podnieść należy, że bez wątpienia w sprawie wystąpił sporny interes stron, który warunkuje możliwość zastosowania instytucji ugody administracyjnej. Prawdą jest również, że strony postępowania spotkały się celem omówienia ugodowego załatwienia sprawy. Spotkanie zorganizował organ, a w jego trakcie strony przedstawiły swoje stanowiska i oczekiwania. Przepisy k.p.a. określają w sposób ścisły przebieg procedury zawarcia ugody administracyjnej w dziale II rozdział 8. W doktrynie wskazuje się na trzy zasadnicze etapy procedury ugodowej, na które składa się etap wstępny ukierunkowany na stwierdzenie dopuszczalności zawarcia ugody, etap właściwy obejmujący czynności zawarcia ugody oraz końcowy związany z zatwierdzeniem bądź odmową zatwierdzenia ugody.
Rozpoczęcie procedury ugodowej następuje z chwilą doręczenia albo ogłoszenia przez organ postanowienia o odroczeniu wydania decyzji i wyznaczeniu stronom terminu do zawarcia ugody, co wynika jednoznacznie z treści art. 116 § 1 k.p.a. Organ w niniejszej sprawie takiego postanowienia nie wydał, które wyznacza swoistą "przerwę" w postępowaniu poprzez odroczenie wydania decyzji i wyznaczenie stronom terminu do zawarcia ugody. Dopiero w konsekwencji wejścia do obrotu prawnego postanowienia w sprawie odroczenia wydania decyzji i wyznaczenia stronom terminu do zawarcia ugody możliwe jest samoograniczenie organu w zakresie prowadzenia postępowania, co zwalnia organ od podejmowania czynności procesowych, mających na celu wydanie decyzji. Ponieważ w niniejszej sprawie Wójt Gminy Nadarzyn nie wydał postanowienia zgodnie z art. 116 § 1 k.p.a. nie sposób uznać, że doszło do skutecznego rozpoczęcia procedury ugodowej, a działania organu zmierzające do przeprowadzenia robót budowlanych, dotyczących wykonania odwodnienia całej ulicy, dokonywane były w oderwaniu od jakiejkolwiek procedury administracyjnej związanej z załatwieniem niniejszej sprawy i nie mogą zostać uznane za czynności prowadzone w trybie ugody administracyjnej.
Nie mogą one stanowić czynności usprawiedliwiających bezczynność organu, a w szczególności uzasadniające przyjęcie, iż bezczynność ta nie miała kwalifikowanej postaci. Nadto z akt sprawy administracyjnej wynika, że Gmina Nadarzyn miała brać udział w przedsięwzięciu objętym postanowieniami ewentualnie zawartej ugody. Oznaczałoby to, iż organ jest stroną ugody. W sposób oczywisty powyższe zachowanie organu stoi w jawnej sprzeczności z istotą ugody administracyjnej, definiowanej jako zawarte porozumienie stron, rozumiane nie jako działanie wspólne z organem administracji publicznej i podmiotu zewnętrznego, ale jako działanie podejmowane przez dwa podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. akt I OSK 3054/18).
Wobec powyższego zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 13 § 1 i art. 114 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony.
Tak samo należy ocenić drugi z zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia samego art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak wykazania, aby działanie organu wskazywało na celowe ignorowanie lub lekceważenie obowiązków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepisy określające kompetencje sądów administracyjnych w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąca powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., podniesiony jako drugi z zarzutów kasacyjnych, nie został przez skarżącego kasacyjnie powiązany z żadnym innym przepisem, co oznacza, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz [...] solidarnie zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrot wynagrodzenia ustanowionego pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 360 zł (§ 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.