Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 836/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) zwanego dalej rozporządzeniem.
Wyjaśniono, że zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Jak wynika z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych wyrażonej w m³, przy czym – stosownie do ust. 10 – ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1 -9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Stawki te konkretyzuje ww. rozporządzenie, zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).
Sąd podkreślił, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowiła podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, a mianowicie określenie celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne tj. P. w S. Za błędne uznano stanowisko skarżącego, że przy ustaleniu wysokości opłaty organ winien zastosować stawkę opłaty wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, ponieważ grunty będące w posiadaniu skarżącego są nieruchomością rolną (co wynika z ewidencji gruntów) i faktycznie są one wykorzystywane w tym celu, tym bardziej, że – wbrew twierdzeniom organu – działalność podmiotu skarżącego nie jest określona w grupie 94.99.Z.PKD.
Sąd wskazał, że wbrew argumentacji strony nie sposób celów rolniczych (lub leśnych), o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia zrównywać (utożsamiać) z celami rodzinnych ogrodów działkowych (dalej w skrócie ROD). Podstawowe cele ROD zostały wskazane w art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) dalej w skrócie u.r.o.d., i są nimi m.in.: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (pkt 1). Jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych czyli w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz – co wynika z charakteru ROD – w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników ROD (działkowców) i ich rodzin.
Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Zaprezentowana wyżej wykładnia jest zgodna z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie (tj. na podstawie art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d Prawa wodnego), w którym w sposób wyraźny dopuszczono możliwość różnicowania wysokości stawek opłat w zależności od m.in. przeznaczenia pobieranej wody (art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c in fine ww. ustawy). Oczywistym jest, że pobór wody związany z celami rolniczymi, a więc z działalnością mającą na celu produkcję rolno-zwierzęcą i zapewnienie zaopatrzenia społeczeństwa w żywność może następować na warunkach bardziej uprzywilejowanych, aniżeli w przypadkach korzystania z wód służących przede wszystkim realizacji celów rekreacyjno-wypoczynkowych działkowców, także związanych z uprawą roślin.
Sąd nie podzielił również twierdzenia strony skarżącej, jakoby wskazane cele działalności ROD nie zostały określone w Polskiej Klasyfikacji Działalności, do której to odsyła § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, a w szczególności, że działalność ta nie została – jak przyjmuje organ – określona w grupie 94.99.Z. Podniesiono, że Polska Klasyfikacja Działalności została wprowadzona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885 z późn. zm.). W poz. 94.99.Z PKD (tj. Dział 94 "DZIAŁALNOŚĆ ORGANIZACJI CZŁONKOWSKICH", Klasa 99 "Działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana", Podklasa Z) wskazano, że obejmuje ona m.in. "działalność stowarzyszeń agitujących do działalności kulturalnej, rekreacyjnej oraz hobbystycznej (innej niż sporty i gry), np.: [....] koła działkowców [...] itp.".
W ocenie Sądu taki opis działalności z przykładowym wskazaniem, że mogą to być "koła działkowców" niewątpliwie koresponduje z działalnością ROD, które – jako jednostki organizacyjne PZD czyli S. w W. mając za podstawowe cele działalności m.in. zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych czy też kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka (art. 3 pkt 1 i 9 u.r.o.d.) – należy zaliczyć do takich właśnie organizacji członkowskich ("agitujących do działalności rekreacyjnej") w rozumieniu PKD. Wymieniony w cytowanej Podklasie PKD przykład "kół działkowców" dość jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o aktywność (działalność) organizacji działkowców, w co niewątpliwie wpisuje się działalność prowadzona w formie rodzinnych ogrodów działkowych. Z tego powodu zastosowanie przy wyliczeniu przez organ wysokości należnej opłaty zmiennej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych) było zasadne.
Uznając, że organ zaskarżoną decyzją w sposób prawidłowy orzekł o określeniu wobec strony skarżącej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2019 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. w S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie:
- - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia poprzez uznanie, że do ustalenia opłat winna zostać przyjęta stawka określona w pkt 36;
- - § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia poprzez uznanie, że do ustalenia opłat nie może zostać przyjęta stawka określona w pkt 39 z uwagi na fakt, że grunty zajmowane przez skarżącego nie są wykorzystywane na cele rolne;
- - art. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256) zwana dalej w skrócie u.p.r. w związku z art. 3 i 4 u.r.o.d. poprzez niezastosowanie tych przepisów;
- - art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) dalej w skrócie u.o.g.r.l. poprzez niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek o zastosowanie stawki jak za "pobór wód na cele rolnicze";
- 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;
- - art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania dokumentów przedłożonych przez strony i wyjaśnienie, jakie jest wykorzystanie terenów zajmowanych przez ROD;
- - art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy;
- - art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek czego Sąd, nie będąc związany granicami skargi, nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, albowiem Sąd nie wyjaśnił, dlaczego nie można uznać, że skarżący nie wykorzystuje gruntów na cele rolnicze.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kontroli sposobu zaklasyfikowania poboru wód przez stronę skarżącą kasacyjnie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502).
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawowe znaczenie w takiej sprawie powinno mieć ustalenie celu, jaki został określony w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym danemu podmiotowi w zakresie poboru wód podziemnych (por. wyrok NSA z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1949/20, opubl. w Lex nr 3094226).
W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zaskarżonej decyzji określił wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 rozporządzenia określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Natomiast w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, pobór wód następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania upraw.
Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że pobór wód przez stronę skarżącą kasacyjnie odbywał się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w którym wprost określono, że pobór wody następuje na cele podlewania upraw. Dodatkowo w uzasadnieniu tego pozwolenia wskazano, że objęte tym pozwoleniem korzystanie z wód w zakresie podlewania upraw następuje na cele rolnicze.
Stosownie do art. 5 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.
Powołana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 2 ust. 1 pkt 6 wprost stwierdza, że w rozumieniu tej ustawy gruntami rolnymi są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. W związku z tym pobór wód w celu podlewania upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych. Nie można przyjąć, że podlewanie upraw odbywa się winnym celu niż cel rolniczy, co w okolicznościach tej sprawy byłoby sprzeczne także z wydanym stronie skarżącej kasacyjnie pozwoleniem wodnoprawnym.
Zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych wyrażonej w m3. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma cel poboru wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym.
Ustawodawca posługuje się w Prawie wodnym dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Stosownie do art. 34 pkt 12 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 z późn. zm.) w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. W tym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania upraw" bez dodatkowego identyfikatora "do celów rolniczych", a przy tym odrębnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej".
W związku z powyższym należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego różnych znaczeń. Nie można przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". Pojęcie "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" ma szersze znaczenie niż "korzystanie z wód na potrzeby działalności rolniczej" (tak też NSA w wyroku z 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20, opubl. w LEX nr 3083838; NSA w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1949/20, opubl. w Lex nr 3094226).
W związku z powyższym zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia w tej sprawie i w konsekwencji uznanie za prawidłowe ustalenie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie opłaty zmiennej za pobór wody w nieprawidłowej wysokości.
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 tego rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynosi 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało na tym, że zastosowano ww. stawkę ustalając stronie skarżącej kasacyjnie wysokości opłaty zmiennej, mimo że celem poboru wód przez P. w S. było nawadnianie (podlewanie) upraw.
W związku z tym należało ustalić wysokość opłaty zmiennej na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, zgodnie z którym jednostkową stawkę opłaty zmiennej w wysokości 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych stosuje się w przypadku, gdy m.in. pobór wody podziemnej za pomocą urządzeń pompowych następuje dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania (czyli podlewania) upraw. Trafnym jest również zarzut braku uznania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że cel poboru wód podziemnych obejmował zakres określony w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 1 i art. 4 u.o.g.r.l. nie może zostać rozpoznany, ponieważ został nieprawidłowo skonstruowany. Art. 2 ust. 1 ww. ustawy definiujący grunty rolne składa się z dziesięciu punktów i ani z zarzutu skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika, który to punkt art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. nie został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest precyzyjne zredagowanie zarzutu w skardze kasacyjnej, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zastępować samej strony i doprecyzowywać zarzutu tak, aby podlegał on rozpoznaniu. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 u.o.g.r.l. nie może zostać rozpoznany, ponieważ przepis ten zawiera trzydzieści punktów, z których każdy definiuje na potrzeby ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poszczególne pojęcia.
Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który z punktów art. 4 ww. ustawy nie został zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to także i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może tak skonstruowanego zarzutu rozpoznać.
Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 u.p.r. w związku z art. 3 i 4 u.r.o.d. poprzez niezastosowanie tych przepisów jest częściowo zasadny.
Art. 1 u.p.r. określa przedmiot opodatkowania na potrzeby ustawy o podatku rolnym, co wprost wynika z jego treści. Zgodnie z tym przepisem opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. W tej sprawie nie było podstaw do stosowania tego przepisu, ponieważ przedmiotem tej sprawy nie była kontrola opodatkowania ww. podatkiem gruntu.
Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca również Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie art. 3 i 4 u.r.o.d. jednakże z uzasadnienia samej skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać owe niezastosowanie ww. przepisów. Ma to o tyle znaczenie, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost powołał się na art. 3 u.r.o.d. zawierający cele rodzinnego ogrodu działkowego.
Natomiast art. 4 u.r.o.d. definiuje rodzinny ogród działkowy jako urządzenie użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do takiego ogrodu oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.
Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że rodzinny ogród działkowy zapewnia m.in. możliwość prowadzenia upraw. Przepis ten nie zakazuje uznania, że w danym ogrodzie działkowym może mieć miejsce pobór wód podziemnych na potrzeby podlewania upraw na cele rolnicze tak, jak miało to miejsce w odniesieniu do strony skarżącej kasacyjnie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy są niezasadne.
Organ administracyjny nie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo przyjęto na potrzeby tej sprawy, że strona skarżąca kasacyjnie jako P. w S. dokonuje poboru wód podziemnych. Wadą organu było nie tyle dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, ile dokonanie błędnego zastosowania § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia poprzez ustalenie, że w tej sprawie cel poboru tych wód nie dotyczył celów rolniczych na potrzeby podlewania (nawadniania) upraw.
Tym samym nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak uznania, że organ administracyjny mając wątpliwości co do treści normy prawnej zastosował ją na niekorzyść strony. W tej sprawie ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie miały wątpliwości co do treści norm prawnych. W tej sprawie miało miejsce niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję uznał za prawidłowe zastosowanie niewłaściwego przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Niezasadnym jest zarzut polegający na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, opub. w Lex nr 2270789). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15, opub. w Lex nr 2303258; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, opub. w Lex nr 2684514).
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne i przedmiot sprawy objętej ww. decyzją został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętej przez Sąd wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. jest niezasadny. Ani strona skarżąca kasacyjnie, ani też strona przeciwna w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie zgłaszały wniosków o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z jakiegokolwiek dokumentu. Nie było także potrzeby prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd pierwszej instancji celem ustalania stanu faktycznego sprawy, ponieważ w tej sprawie wadą zaskarżonego wyroku było naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 113 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Powołany przepis ma charakter porządkowy, bowiem określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych; w związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. (postanowienie NSA z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 698/06, opubl. w LEX nr 466168). W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zgłaszała w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji wniosków dowodowych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a i pkt 39 rozporządzenia są zasadne. Zasadność tych właśnie zarzutów przesądziła o konieczności zarówno uchylenia zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w punkcie drugim wyroku uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję.
Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest obliczyć opłatę stosując wykładnię zawartą w uzasadnieniu tego wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzić na rzecz P. w Sł. kwotę 1815 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują zwrot wpisu stosunkowego od skargi w wysokości 243 zł, zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 122 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).