Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] ustalił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w S. za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 6.061 zł za pobór wód podziemnych.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że reklamacja Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w S. na informację kwartalną Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich Zarząd Zlewni w [...] z dnia 11 października 2019 r. ustalającą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2019 r. w wysokości 6.061 zł nie została uwzględniona wobec czego, na mocy art. 273 ust. 6 P.w. określił stronie wysokość przedmiotowej opłaty w drodze decyzji.
Organ wskazał, że koła działkowców zakwalifikowane są w Polskiej Klasyfikacji Działalności jako jednostki realizujące pewien rodzaj działalności społeczno
- - gospodarczej wg następującej klasyfikacji: sekcja - Pozostała działalność usługowa; dział 94 - Działalność pozostałych organizacji członkowskich; grupa 94.9 - Działalność organizacji członkowskich. Zgodnie z rozporządzaniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a i wynosi 0,115 zł za 1 m3.
Strona postępowania korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. na pobór wód podziemnych i zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał natomiast w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), ustalając jej wysokość jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że opłata powinna zostać naliczona ze stawką przeznaczoną dla celu 36.
Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (94.99.Z) jako sekcja - Pozostała działalność usługowa; dział 94 - Działalność organizacji członkowskich; grupa 94.9 - Działalność pozostałych organizacji członkowskich (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,0) i ilości pobranych wód podziemnych (26 350 m3).
W skardze na powyższą decyzję Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w S. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzucił decyzji naruszenie przez błędną wykładnię i zastosowanie:
- 1) art. 298 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne w związku z art. 35 i 36 ustawy poprzez przyjęcie, iż skarżący jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wody i jest podmiotem korzystającym z usług wodnych,
- 2) art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne w związku z § 5 ust. 1 pkt. 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez przyjęcie, iż skarżący jest zobowiązany ponosić opłatę w wysokości określonej w pkt. 36 lit. a zamiast w pkt. 39.
W uzasadnieniu wskazano, że opłaty za usługi wodne mogą zasadniczo dotyczyć wyłącznie takiego korzystania z wód, które w świetle art. 35 ust. 1 i 3 P.w. zostało uznane za usługę wodną. Pierwszym z kryteriów definicyjnych przyjętych przez ustawodawcę jest cel usług wodnych, które stosownie do art. 35 ust. 1 P.w. polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Definicja ta – w odniesieniu do celu usług wodnych – odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 ramowej dyrektywy wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają ("zapewniają") korzystanie z wód w określony sposób.
W ocenie strony skarżącej, nie można jej uznać za podmiot korzystający z usług wodnych, a w związku z tym nie jest ona zobowiązana do ponoszenia opłat.
Nawet gdyby uznać, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat, to organ przy ustaleniu wysokości opłaty zastosował błędnie stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a ww. rozporządzenia zamiast stawki określonej w pkt 39. Podwyższona stawka określona w decyzji ma być stosowana do podmiotów świadczących usługi – obsługę na rzecz ludności lub realizujących produkcję lub handel, a oddzielnie określono wykorzystane wód na cele rolne. Skoro grunty będące w posiadaniu skarżącego są nieruchomością rolną, co wynika z ewidencji gruntów, i faktycznie są one wykorzystywane w tym celu, to należy uznać, że powinna być zastosowana stawka wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. 0,05 zł, zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom organu działalność skarżącego nie jest określona w grupie 94.99.Z. PKD.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnotować należy w pierwszym rzędzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał już skargę strony skarżącej na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód ziemnych za poprzedni okres rozliczeniowy, tj. II kwartał 2019 r. oddalając ją wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. III SA/Gd 627/19. Skarga wniesiona w zakończonej już sprawie oparta była na analogicznych podstawach prawnych i faktycznych, jak skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni akceptuje zajęte stanowisko i przyjmuje je za własne.
Podobnie jak w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 627/19 materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej jako: "P.w." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.".
Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 950/18, LEX nr 2622799).
Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy – Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z kolei zgodnie z art. 267 P.w., instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią m.in. opłaty za usługi wodne (pkt 1). Stosownie do art. 268 ust. 1 P.w., opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (ust. 1 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 1 P.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową, czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu).
Stosownie do art. 272 ust. 1 P.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3, przy czym – stosownie do ust. 10 – ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. W myśl natomiast art. 272 ust. 17 P.w., wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei – na mocy art. 273 ust. 1 P.w. – podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty.
W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 P.w.), natomiast w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 P.w.).
Zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w., opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uregulowanie prawne wynikające z art. 389 pkt 1 P.w., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne.
Takie pozwolenie – co wynika z akt sprawy - posiada podmiot skarżący. Mianowicie, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lipca 2016 r. (nr [...]) udzielone zostało Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu im. [...] w S. pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych ze wskazanych w nim ujęć i lokalizacji, wydane na okres 20 lat.
Strona skarżąca nie kwestionowała – tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w złożonej skardze – jakichkolwiek okoliczności związanych z ww. decyzją (pozwoleniem wodnoprawnym). Przyjąć zatem należało, że skarżący ROD ma prawnie zagwarantowaną możliwość korzystania z wód podziemnych w zakresie poboru tych wód, z czego faktycznie korzysta, o czym świadczą złożone do organu przez skarżący ROD oświadczenia z dnia 3 października 2019 r. o ilości pobranych wód podziemnych w III kwartale 2019 r. (18.650 + 7.700 m³), stanowiące podstawę przyjętych przez organ w niniejszej sprawie wyliczeń prowadzących do określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (zgodnie z art. 552 ust. 2a, ust. 2b i ust. 2d P.w.).
Jeżeli zatem skarżący ROD jest podmiotem korzystającym z usług wodnych w rozumieniu ustawy – Prawo wodne, z mocy art. 298 pkt 1 P.w. ciąży na nim obowiązek ponoszenia opłat za te usługi.
Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania przez organ stawki opłaty za usługi wodne, a w konsekwencji wyliczenia należnej za okres III kwartału 2019 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, należy na wstępie powtórzyć, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 P.w.).
Wysokość stawek opłat za usługi wodne została określona w rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, w którym m.in. określono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne do innych celów niż wymienione w lit. a-zi, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. zj/ tego rozporządzenia).
W przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. wskazano, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą m.in.:
pkt 36) do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: a) 0,115 zł za 1 3 pobranych wód podziemnych, b) 0,057 zł za 1 m3 pobranych wód powierzchniowych;
pkt 39) do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych - 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.
W ocenie skarżącego ROD, przy ustaleniu wysokości opłaty organ zastosował błędnie stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., gdyż grunty będące w posiadaniu podmiotu skarżącego są nieruchomością rolną (co wynika z ewidencji gruntów) i faktycznie są one wykorzystywane w tym celu, dlatego winna zostać zastosowana stawka opłaty wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 39 ww. rozporządzenia, tym bardziej, że – wbrew twierdzeniom organu – działalność podmiotu skarżącego nie jest określona w grupie 94.99.Z.PKD.
W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej jest błędne.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie sposób celów rolniczych (lub leśnych), o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., zrównywać (utożsamiać) z celami Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Podstawowe cele ROD zostały wskazane w art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176), zwanej dalej w skrócie: "u.r.o.d.") i są nimi m.in.: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (pkt 1). Jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych czyli w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz – co wynika z charakteru ROD – w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników ROD (działkowców) i ich rodzin. Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r.
Należy ponadto wskazać, że zaprezentowana wyżej wykładnia jest zgodna także z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r. (tj. na podstawie art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d P.w.), w którym w sposób wyraźny dopuszczono możliwość różnicowania wysokości stawek opłat w zależności od m.in. przeznaczenia pobieranej wody (art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c in fine). Oczywistym jest, że pobór wody związany z celami rolniczymi, a więc z działalnością mającą na celu produkcję rolno-zwierzęcą i zapewnienie zaopatrzenia społeczeństwa w żywność, może następować na warunkach bardziej uprzywilejowanych, aniżeli w przypadkach korzystania z wód służących przede wszystkim realizacji celów rekreacyjno-wypoczynkowych działkowców, także związanych z uprawą roślin.
Nie można się także zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby wskazane cele działalności ROD nie zostały określone w Polskiej Klasyfikacji Działalności, do której to odsyła § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., a w szczególności, że działalność ta nie została – jak przyjmuje organ – określona w grupie 94.99.Z.
Polska Klasyfikacja Działalności została wprowadzona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. nr 251 poz. 1885 ze zm.). W poz. 94.99.Z PKD (tj. Dział 94 "DZIAŁALNOŚĆ ORGANIZACJI CZŁONKOWSKICH", Klasa 99 "Działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana", Podklasa Z), wskazano, że obejmuje ona m.in. "działalność stowarzyszeń agitujących do działalności kulturalnej, rekreacyjnej oraz hobbystycznej (innej niż sporty i gry), np.: koła poetyckie i literackie, kluby książki, kluby historyczne, koła działkowców, kluby filmowe, koła fotograficzne, muzyczne i artystyczne, kluby kolekcjonerskie, kluby środowiskowe itp.".
W ocenie Sądu, taki opis działalności, odnoszący się do "stowarzyszeń agitujących m.in. do działalności rekreacyjnej", z przykładowym wskazaniem, że mogą to być "koła działkowców", niewątpliwie koresponduje z działalnością ROD, które – jako jednostki organizacyjne PZD czyli Stowarzyszenia Ogrodowego w [...], mając za podstawowe cele działalności m.in. zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych czy też kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka (art. 3 pkt 1 i 9 u.r.o.d.) – należy zaliczyć do takich właśnie organizacji członkowskich ("agitujących do działalności rekreacyjnej") w rozumieniu PKD. Wymieniony w cytowanej Podklasie PKD przykład "kół działkowców" – w ocenie Sądu – dość jednoznacznie z kolei wskazuje, że chodzi tu o aktywność (działalność) organizacji działkowców, w co niewątpliwie wpisuje się działalność prowadzona w formie Rodzinnych Ogrodów Działkowych.
Z tego też powodu zastosowanie przy wyliczeniu przez organ wysokości należnej opłaty zmiennej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. (tj. 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych) było prawidłowe.
W konsekwencji przyjąć należy, że organ zaskarżoną decyzją w sposób prawidłowy orzekł o określeniu wobec strony skarżącej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2019 r.
W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.