Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 71/20, po rozpoznaniu skargi G. R. na decyzję Dyrektora [...] w B. z dnia 25 listopada 2019 r. nr OI.K.111.351.2019.MEM w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] w W. z dnia 1 październik 2019 r. nr D.K.111.650.2019.AS.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848) przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na zawężeniu rozumienia dyspozycji ww. przepisu i uznaniu, że wskazane w nim przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Więziennej mogą zostać spełnione tylko i wyłącznie w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawiennictwa na badania lekarskie, o których mowa w art. 111 ust. 2 ustawy poprzedzone prawidłowym wezwaniem, podczas gdy ww. przepis nie utożsamia nieusprawiedliwionego niestawiennictwa na badania lekarskie jedynie z sytuacją braku takiego wezwania, a także gdy równorzędną podstawą zwolnienia funkcjonariusza ze służby jest niepoddanie się takim badaniom, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do wadliwego uznania, że omyłka pisarska, jaka zaistniała w jednym z wezwań skierowanych do skarżącego przez komisję lekarską samoczynnie przesądza, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa prawna zwolnienia funkcjonariusza ze służby wskazana w art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy o Służbie Więziennej.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy istniały podstawy do oddalenia skargi w całości z uwagi na fakt, że ww. decyzje zawierały zgodne z prawem rozstrzygnięcie dotyczące zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy o Służbie Więziennej.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez jej oddalenie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie z dnia 28 lipca 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 22 marca 2022 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej.
W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W związku z tym, iż pełnomocnik organu w odpowiedzi na powyższe pismo wyraził zgodę na rozpoznania spraw na posiedzeniu niejawnym, a skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 P.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt II FSK 3133/16 - w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią.
Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Są to przepisy ogólne (blankietowe), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy organ zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie uchylające decyzje nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) czy art. 135 P.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Brak skutecznego wskazania naruszenia wykazywanych jako powiązane, przepisów prawa oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, należy wskazać, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Dyrektora Zakładu Karnego we Włocławku z dnia 1 października 2019 r., funkcjonariusza można było zwolnić ze służby w przypadku m.in. dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 111 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, lub niepoddania się im, albo w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na obserwację w podmiocie leczniczym, w przypadku wyrażenia zgody przez funkcjonariusza, chyba że skierowanie do komisji lekarskiej nastąpiło na wniosek funkcjonariusza (art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w.). W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony, co jednoznacznie wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, z uwagi na przesłankę dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 111 ust. 2 ustawy.
Nie można zatem podzielić oceny skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji zawęził rozumienie dyspozycji przepisu art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy badał bowiem prawidłowość zastosowania przez organy w określonym stanie faktycznym sprawie przesłanki tego przepisu odwołującej się do możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby z uwagi na jego dwukrotne nieusprawiedliwione niestawienie się na badania. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie odwoływał się do przesłanki niepoddania się badaniom, zatem nie można zarzucić mu błędnej wykładni w tym zakresie.
Ponadto należy wyjaśnić organowi, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby z uwagi na przesłankę niepoddania się badaniom, jest możliwe tylko wtedy, gdy funkcjonariusz stawi się po odbiór karty obiegowej, natomiast odmówi poddania się badaniom. Skoro w niniejszej sprawie, skarżący nie stawił się na wezwania komisji lekarskiej po odbiór karty obiegowej do badań i konsultacji specjalistycznych, to przesłanka jego zwolnienia z uwagi na niepoddanie się badaniom, nie mogła mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
Odnosząc się natomiast do argumentacji organu przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która w istocie zmierza do wykazania, że Sąd I instancji wagę nadał jedynie treści wezwania komisji lekarskiej z dnia 24 kwietnia 2019 r., w którym nieprecyzyjnie komisja określiła termin stawiennictwa skarżącego na badania, natomiast pozostałe okoliczności faktyczne sprawy potraktował zdawkowo jako nieistotne dla jej rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457).
Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.