Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3472/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2422/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr 683 w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. (pkt 1); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R.M. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że R.M. w piśmie z dnia 14 listopada 2018 r., zatytułowanym: "Skarga o wznowienie postępowania", powołując się na art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z wnioskiem o "wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu" w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu wniosku podał, iż od dnia 1 stycznia 1984 r. do dnia 31 stycznia 2007 r. był policjantem, ostatnio pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. Wskazał, że odchodząc ze służby w dniu 31 stycznia 2007 r., otrzymał ekwiwalent pieniężny za 139 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w tym niewykorzystanego urlopu dodatkowego. Wysokość ekwiwalentu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, iż w tym orzeczeniu Trybunał uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Jednocześnie R.M., wskazując na treść powyższego przepisu, zauważył, że w świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego od dnia 19 października 2001 r. przedmiotowy ekwiwalent jest wypłacany byłym policjantom w zaniżonej o ponad 1/4 wysokości. Zdaniem wnioskodawcy, w sprawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145a § 1 K.p.a.

Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. nr F-147585/12428/18, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 145a oraz art. 268a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawił treść wniosku R.M. zawartego w piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. i stwierdził, iż z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne i nie została wydana decyzja administracyjna, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Na skutek wniesienia przez R.M. na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr 683, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że R.M. w piśmie z dnia 14 listopada 2018 r., wskazując na art. 145a § 1 K.p.a. – zwrócił się do organu pierwszej instancji o wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy, powołując treść art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a., wskazał, że te regulacje mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem wypłata policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze określonym w art. 115a ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia), co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13.

W przypadku zatem wypłacenia policjantowi zwolnionemu ze służby w Policji przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. W konsekwencji oznacza to, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt 111 SA/Kr 63/11).

Komendant Główny Policji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie prowadził wobec R.M. postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie może nastąpić żądane wznowienie takiego postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 25 stycznia 2007 r. nr 145, na mocy którego wyżej wymieniony został zwolniony ze służby w Policji, nie rozstrzygał kwestii związanych z ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a jedynie zawierał informację o przysługującym uprawnieniu do świadczeń pieniężnych określonych w tym przepisie.

Komendant Główny Policji dostrzegł, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji niezasadnie powołał się na art. 61a § 1 K.p.a., a powinien na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówić wznowienia postępowania, to jednak uznał, że niecelowe i nieprawidłowe byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia, gdyż wniosek strony i tak nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, tj. nie mógł zainicjować wznowienia postępowania, a więc skutek byłby identyczny. Ponadto z sentencji rozstrzygnięcia oraz z uzasadnienia wprost wynika, że Komendant Wojewódzki Policji [...] rozstrzygał w zakresie złożonego wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji przyjął, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 149 § 3 K.p.a., nie miało zatem wpływu na wynik postępowania oraz na uprawnienia strony.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R.M., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie stanowi rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145a § 1 K.p.a. w zw. z art 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zostały spełnione przesłanki w nich wskazane, co w konsekwencji skutkować powinno wznowieniem postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop,
3. 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, poprzez uznanie, że Komendant Wojewódzki Policji [...] nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy postępowanie administracyjne w tym przedmiocie było prowadzone i zakończyło się wypłatą skarżącemu ekwiwalentu za 139 dni niewykorzystanego przez niego urlopu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się przede wszystkim – mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, naruszył art. 61a § 1 K.p.a., gdyż w okolicznościach tej sprawy brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania tej instytucji postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji wydane z istotnym uchybieniem art. 61a § 1 K.p.a., naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Organy Policji obu instancji w powyższym zakresie dopuściły się zatem naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, co miało wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 4 grudnia 2018 r. zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13).

Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 K.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.: a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; c) przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia; d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił.

Instytucja przewidziana w art. 61a K.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Sąd pierwszej instancji, przechodząc do oceny argumentacji przywołanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 grudnia 2018 r., w którym wskazał, że z uwagi na fakt, iż w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz o ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji nie toczyło się postępowanie administracyjne, a tym samym w sprawie skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna, to w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż złożone przez R.M. pismo z dnia 14 listopada 2018 r. stanowiło wniosek (skargę) o "wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu" w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w petitum którego skarżący wyraźnie powołał się na przepis art. 145a K.p.a., zaś w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jako podstawę owego wznowienia.

W tej fazie postępowania, tj. przed podjęciem ocen, organ, do którego wpłynęło podanie (skarga) o wznowienie, podejmuje wiele czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach.

Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego (na ustawowych przesłankach wznowienia) oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 K.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada przede wszystkim, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania (bada tzw. "przesłanki podmiotowe wznowienia postępowania") i w tej sytuacji przyjmuje się, że odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż sprawa nie była rozstrzygnięta w formie zaskarżalnej decyzji lub postanowienia, to winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (por. m.in. M. Jaśkowska /w:/ A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, WK 2018; podobnie: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019 i powołane tam orzecznictwo).

Tymczasem, w niniejszej sprawie, pomimo tego, iż Komendant Wojewódzki Policji [...] zauważył, że w sprawie objętej wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania nie została wydana decyzja administracyjna, zamiast postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydanego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., w dniu 4 grudnia 2018 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powołując się w jego podstawie na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Z kolei Komendant Główny Policji, wydając postanowienie z dnia 27 sierpnia 2019 r., wprawdzie prawidłowo dostrzegł, że organ pierwszej instancji w analizowanej sprawie niezasadnie powołał się na przepis art. 61a § 1 K.p.a. i w konsekwencji – w sytuacji braku ostatecznej decyzji – powinien był, działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówić wznowienia postępowania, niemniej błędnie przyjął, że niecelowe i nieprawidłowe byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia, gdyż i tak wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, a więc nie mógł zainicjować wznowienia postępowania, co – jak stwierdził – miałoby ten sam skutek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], poprzez jego błędne zastosowanie, zamiast zastosowania art. 149 § 3 K.p.a., miało jednak pod względem stricte prawnym istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w rzeczywistości doprowadziło do wydania zupełnie innego rozstrzygnięcia (postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego, zamiast – prawidłowego – postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania). I choć, jak próbuje sugerować organ odwoławczy, skutek takiego postanowienia ma rzekomo być de facto identyczny, jak w przypadku spornego postanowienia, to jednak nie sposób się z tym zgodzić, gdyż wspomniany brak podstaw do prowadzenia postępowania w przypadku obu wspomnianych instytucji uregulowanych w art. 61a § 1 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a., choć w potocznym tego słowa znaczeniu powoduje podobny skutek, jest jednak odmiennie uregulowany i powinien być stosowany w sposób prawidłowy, wyłącznie w sytuacjach do tego przewidzianych ustawowo.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sposób procedowania, jaki zastosował w tej sprawie organ pierwszej instancji, świadczy o istotnym naruszeniu art. 61a § 1 K.p.a., zaś organ odwoławczy, utrzymując w obrocie prawnym zaskarżone zażaleniem postanowienie, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy Policji zobowiązane będą prawidłowo rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 14 listopada 2018 r., stosując się do powyższych wytycznych Sądu.

Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, choć – jak podkreślił – nie miało to jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów Policji, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ustalenie wysokości i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W tym zakresie przytoczył obszerną argumentację.

Reasumując swój wywód, stwierdził, że w jego ocenie istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych zawartych w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 149 § 3 K.p.a., poprzez niezasadne uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy:
2. a) zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. zamiast art. 149 § 3 K.p.a. wywołało dla strony tożsamy skutek w postaci odmowy merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, tj. nie miało wpływu na wynik sprawy;
3. b) strona nie została pozbawiona możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia wskazanego w art. 61a § 2 K.p.a., który jest tożsamy ze środkiem zaskarżenia z art. 149 § 4 K.p.a.;
4. c) katalog przeszkód przedmiotowych określonych w art. 61a § 1 K.p.a. jest otwarty.
5. 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez:
6. a) wyjście poza granice sprawy poprzez de facto rozpoznanie sprawy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, mimo, że organ nie wydał decyzji o odmowie jego wypłaty, bowiem kwestią, która podlegała kontroli Sądu pierwszej instancji było jedynie zbadanie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.;
7. b) zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów dotyczących sposobu interpretacji art. 115a ustawy o Policji, które z racji wytyczonych granic sprawy nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Sądu pierwszej instancji oraz związanie organu przez Sąd w/w interpretacją.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

R.M., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszym z podniesionych zarzutów autor skargi kasacyjnej zakwestionował stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ pierwszej instancji dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., gdyż w okolicznościach tej sprawy nieprawidłowo wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., zamiast wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie wydane z istotnym uchybieniem art. 61a § 1 K.p.a. – naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Organy Policji obu instancji dopuściły się zatem w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, co miało wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a., zamiast art. 149 § 3 K.p.a., wywołało dla strony tożsamy skutek w postaci odmowy merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, tj. nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto, katalog przeszkód przedmiotowych określonych w art. 61a § 1 K.p.a. jest otwarty, zaś strona nie została pozbawiona możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia wskazanego w art. 61a § 2 K.p.a., który jest tożsamy ze środkiem zaskarżenia z art. 149 § 4 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut jest nietrafny.

Wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem jednej z kwalifikowanych wad procesowych, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako nadzwyczajne, umożliwiające ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednak na to, że może ono prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, co przełamuje zasadę trwałości takich decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania jest obwarowane szczególnymi wymogami i stanowi odrębny – uregulowany osobno w rozdziale 12 K.p.a. – tryb procedowania. Wniesienie podania przez stronę nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne.

Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 K.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną.

W przypadku zaistnienia jednej z w/w przesłanek uniemożliwiających wznowienie postępowania – organ powinien postanowieniem odmówić wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi jedyny właściwy sposób negatywnego załatwienia podania o wznowienie postępowania z przyczyn formalnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów obu instancji, iż wobec R.M. nie było prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc wznowienie tego postępowania było niedopuszczalne z przyczyn formalnych.

W ocenie Sądu drugiej instancji, argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, że zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 K.p.a., zamiast art. 149 § 3 K.p.a. i utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy zaskarżonego postanowienia w konsekwencji – w sensie faktycznym – wywołało dla strony tożsamy skutek w postaci odmowy merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stwierdzeniu autora skargi kasacyjnej, to uchybienie było istotne i miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawnie formalny sposób załatwienia wniosku złożonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania określa przepis art. 149 § 3 K.p.a., który jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do ogólnych przepisów K.p.a., normujących formę i sposób odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc w stosunku do art. 61a § 1 K.p.a. Sytuacji tej nie zmienia powoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ na okoliczność, że katalog przeszkód przedmiotowych do wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, określonych w art. 61a § 1 K.p.a., jest otwarty, czy też że strona zarówno w jednej (art. 61a § 2 K.p.a.), jak i drugiej (art. 149 § 4 K.p.a.), sytuacji ma możliwość wniesienia zażalenia na wydane postanowienie, przez co nie zachodzi tu pogorszenie jej sytuacji prawnej.

Istotny jest bowiem tylko fakt, że wolą ustawodawcy szczególny tryb postępowania administracyjnego – jakim jest wznowienie postępowania – zawiera kompleksową regulację dotyczącą kwestii negatywnego załatwienia podania strony w tym przedmiocie z przyczyn formalnych i to właśnie ta regulacja w takim przypadku ma wyłączne zastosowanie. Argument skarżącego kasacyjnie organu o nieuzyskaniu przez stronę – w niekwestionowanym stanie faktycznym polegającym na nieistnieniu w obrocie prawnym decyzji określającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – żadnej korzyści z faktu zastosowania w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie może – sam w sobie – mieć pierwszeństwa przed jasnym i prawidłowym stosowaniem prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że sposób procedowania, jaki zastosował w tej sprawie Komendant Wojewódzki Policji [...], naruszył art. 61a § 1 K.p.a. w sposób istotny, a Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. – i w konsekwencji prawidłowo uchylił wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji.

Odnosząc się do drugiego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Z kolei przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i określającym jego przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – z uwagi na granice zakreślone przedmiotem tej sprawy – nie był uprawniony do dokonywania ocen prawnych w zakresie podstawy prawnej warunkującej rozpatrzenie sprawy skarżącego dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwości ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych mu świadczeń, w kontekście interpretacji art. 115a ustawy o Policji uwzględniającej wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zakres przedmiotowy niniejszej sprawy obejmował bowiem wyłącznie kwestię dotyczącą negatywnego załatwienia podania R.M. o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych i Sąd, rozpoznając skargę, takimi granicami sprawy był związany.

Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że jego argumentacja w w/w zakresie (negująca stanowisko organów Policji) została wyrażona jedynie "na marginesie" oraz że nie ma ona "jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy". Z tego powodu nie można uznać – jak domaga się tego skarżący kasacyjnie organ – iż Sąd zaskarżonym wyrokiem w istocie rozpoznał sprawę o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jak również nie można uznać, że przedstawiona w tej kwestii merytoryczna ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była dla organów Policji wiążąca.

Powyższe skutkowało niezasadnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).