Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 3478/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 września 2023 r., III SAB/Gd 147/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;

1. 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ze skargi wynika, że pismem z 27 marca 2023 r., skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego w C., skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1. ile w roku 2022 i 2023 tutejsza służba więzienna wydała pieniędzy na paliwo do samochodów oraz o udostępnienie faktur za ten okres,
2. 2. ile kobiet jest zatrudnionych w tutejszym zakładzie karnym oraz na jakich stanowiskach pracy,
3. 3. ile w roku 2022 i 2023 tutejszy Dyrektor darował kar dyscyplinarnych osadzonym i czego one dotyczyły,
4. 4. ile udzielono przepustek osadzonym w roku 2022 i 2023,
5. 5. jakie kierunki kształcenia oferuje tutejsza szkoła zakładowa skazanym,
6. 6. udostępnienie numerów służbowych funkcjonariuszy zatrudnionych w tutejszym oddziale terapeutycznym oraz stanowisk ich pracy,
7. 7. ilu skazanych ma opuścić tutejszy zakład karny w roku 2023,
8. 8. jakiej pomocy udzielono skazanym po opuszczeniu zakładu karnego w roku 2023 i czego ta pomoc dotyczyła, jak również na jaką sumę została udzielona,
9. 9. dlaczego tutejszy Dyrektor nie udziela zapomóg skazanym na podstawie art. 114 ustawy – Kodeks karny wykonawczy i co jest tego podstawą,
10. 10. jakie warunki musi spełnić skazany, aby otrzymać od Dyrektora ZK zapomogę finansową,
11. 11. ile samochodów służbowych otrzymał lub zakupił tutejszy zakład karny wraz z ich wyposażeniem.

Pismem z 12 kwietnia 2023 r. organ w odniesieniu do punktów 1., 3. i 11. wniosku wskazał, że w roku 2022 ZK w C. poniósł wydatki na paliwo do pojazdów służbowych w wysokości 358.148,27 zł, w roku 2023 do dnia 17 marca 2023 r. wydatki wyniosły 92.801,75 zł. W roku 2022 ZK w C. otrzymał jeden pojazd, nie dokonano żadnego zakupu, zaś w roku 2023 nie otrzymano i nie dokonano zakupu pojazdów służbowych. Organ poinformował wnioskodawcę, że informacja dotycząca udostępnienia faktur za okres 2022 i 2023 r., informacja o liczbie darowanych w roku 2022/2023 kar dyscyplinarnych osadzonym i czego one dotyczyły oraz informacja dotycząca wyposażenia samochodów służbowych obejmują informację przetworzoną, w związku z czym wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. W odniesieniu do punktu 2. wniosku organ poinformował, że w ZK zatrudnionych jest 151 kobiet na wymienionych stanowiskach.

W odniesieniu do punktu 4. wniosku organ poinformował, że w ZK w C. w okresie od 01.01.2022 do 06.04.2023 udzielono 47 przepustek i zezwoleń na opuszczenie jednostki. W odniesieniu do punktu 5. wniosku organ poinformował, że wykaz kierunków kształcenia i semestrów nauki w szkołach prowadzonych przy zakładach karnych i aresztach śledczych według stanu na dzień 1 lutego 2023 r. dostępny jest na stronie internetowej SW - www.sw.gov.pl w określonej zakładce.

Organ wskazał, że w obecnym II semestrze roku szkolnego 2022/2023 Centrum Kształcenia Ustawicznego przy Zakładzie Karnym w C. oferuje osadzonym wymienione w odpowiedzi kierunki i semestry nauki. Organ poinformował również, odnosząc się do punktu 6. wniosku, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2470) informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. W odniesieniu do punktu 7. wniosku organ poinformował, że na dzień dzisiejszy do końca roku 2023 ZK w C. może opuścić 678 osadzonych. W odniesieniu do punktu 8. wniosku organ poinformował, że w ZK w C. w okresie od dnia 1.01.2022 do dnia 6.04.2023 Dyrektor ZK w C. na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej, udzielił wsparcia osobom zwalnianym z zakładu karnego w postaci pomocy rzeczowej oraz środków finansowych na kwotę 29 921,71 zł. Organ wskazał, że żądane w pkt 9. informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

W odniesieniu do punktu 10. wniosku organ poinformował, że zgodnie z art. 114 ustawy – Kodeks karny wykonawczy skazanemu, który nie ma możliwości zarobkowania oraz nie posiada niezbędnych środków materialnych, dyrektor zakładu karnego może przyznać miesięczną zapomogę w wysokości do 1/5 minimalnego wynagrodzenia za pracę. Opiniowanie wniosku zawiera stwierdzenie stanu środków skazanego oraz możliwości podjęcia pracy. Stwierdzenie prawa do zapomogi zależy również od sytuacji finansowej zakładu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w C. wniósł o jej oddalenie.

Orzekając jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego, datowany na 27 marca 2023 r., wpłynął do organu 28 marca 2023 r., więc udzielenie odpowiedzi skarżącemu powinno było nastąpić najpóźniej 11 kwietnia 2023 r., stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."). W ocenie sądu organ przekroczył ww. termin, albowiem wszelkie działania dotyczące wniosku skarżącego podjął po wskazanym wyżej terminie: udostępnił skarżącemu informację publiczną oznaczoną we wniosku skarżącego punktami 1. w części (poza udostępnieniem faktur), 2., 4,. 5., 7., 8., 10. i 11. w części (poza informacją na temat wyposażenia samochodów służbowych): po uznaniu, że żądane w zakresie punktu 1. w części, 3. i 11. w części informacje są informacjami przetworzonymi wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny.

Sąd I instancji dodał, że termin 14 dni do wykazania przez skarżącego żądanej okoliczności upływał w dniu 4 maja 2023 r. i organ w dniu 8 maja 2023 r. wydał w tym zakresie decyzję, odmawiając udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem w punktach 1. w zakresie udostępnienia faktur, 3. oraz 11. w części dotyczącej wyposażenia samochodów służbowych, ze względu na brak wykazania szczególnego interesu publicznego. W zakresie punktów 1. (w części), 3. i 11. (w części) wniosku organ wydał decyzję, która nie może być kontrolowana przez sąd orzekający w sprawie, bowiem od decyzji tej przysługuje odwołanie. Ocena, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną jest elementem kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu niewykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie sądu także z przekroczeniem ustawowego terminu Dyrektor Zakładu Karnego w C. odmówił udostępnienia skarżącemu informacji objętej punktem 6. wniosku, powołując się na przepis art. 24b ust.3 u.s.w. i wskazując, że na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów nie udostępnia się informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników. Organ odmówił zatem udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia).

Sąd zauważył, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, to jednak pismo z 12 kwietnia 2023 r. dotyczące pkt.

1. 6. wniosku należy uznać za "ułomną decyzję administracyjną". Pismem tym organ administracji publicznej (dyrektor zakładu karnego) ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia mu żądanej informacji publicznej z uwagi na obowiązujące szczególne uregulowanie - art. 24b ust. 3 u.s.w., podpisując to pismo ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu expressis verbis formy decyzji - błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji, to jednak cechy, jakie wskazanemu pismu nadał, zawarta w nim treść, ale i ukształtowanie prawa strony - adresata, pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Sąd wyjaśnił, że z uwagi na to, że w treści ww. pisma (decyzji) Dyrektora Zakładu Karnego w C. nie zostało zawarte pouczenie co do prawa odwołania, skarżący może, stosownie do art. 111 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a., wystąpić do organu z wnioskiem o uzupełnienie tej decyzji (dotyczącej pkt.

1. 6. wniosku) co do prawa odwołania, składając jednocześnie do organu żądanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji.

Odnosząc się do udzielonej omawianym pismem przez organ skarżącemu odpowiedzi w zakresie punktu 9. wniosku, w której organ poinformował, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do istoty. Skarżący domagał się bowiem odpowiedzi na pytanie, dlaczego Dyrektor ZK w C. nie udziela zapomóg skazanym na podstawie art. 114 ustawy – Kodeks karny wykonawczy i co jest tego podstawą, podczas gdy informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe natomiast domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań. Jednakże informacja w tym zakresie również została przekazana skarżącemu po upływie ustawowego 14 dniowego terminu.

Sąd I instancji uznał więc, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem udostępnienie skarżącemu żądanych informacji, zobowiązanie go do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, poinformowanie skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i wydanie decyzji odmownej w zakresie pkt 6. wniosku nastąpiło po upływie ustawowego terminu, przy czym w chwili orzekania przez sąd organ w bezczynności nie pozostawał. W tej sytuacji sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. dopuścił się bezczynności. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, a przekroczenie terminu przez organ było niewielkie.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ten więc orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jak też do wymierzenia organowi grzywny i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok co do punktu 3. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej ani w części, ani w całości pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) Przepisów postepowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy – art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie od organu Dyrektora ZK na rzecz skarżącego – pomimo stosownego wniosku strony – sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł w związku ze stwierdzoną bezczynnością i przewlekłym rozpoznaniem jego wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Została ona oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w ramach której sformułowano jeden zarzut. Zarzut ten jest niezasadny z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, wskazać należy, że z treści przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, iż podstawą zarzutu autora skargi kasacyjnej pod adresem wydanego przez sąd I instancji wyroku są dwa rodzaje naruszenia prawa: błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik.

CBOSA). Generalnie zatem unikać należy wskazywania jako formy naruszenia prawa "nie zastosowanie" jakiegoś przepisu. W rozpoznawanej sprawie wystąpił jednak jeszcze dodatkowy problem odnoszony do zarzutu. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega bowiem, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. został przez Sąd pierwszej instancji w rzeczywistości zastosowany, lecz jego zastosowanie doprowadziło go do decyzji negatywnej. Nie można więc w takiej sytuacji formułować zarzutu jako "niewłaściwe nie zastosowanie". Prawidłowa konstrukcja powinna bowiem brzmieć "niewłaściwe zastosowanie". Jest to istotna wada skargi kasacyjnej, której Sąd drugiej instancji nie może z urzędu sanować, gdyż wyszedłby poza granice skargi kasacyjnej, czym rażąco naruszyłby prawa procesowe strony przeciwnej.

Po drugie, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny, jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu.

Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować orzeczenie o oddalenie jego żądania zasądzenia sumy pieniężnej, gdyż sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do nieuwzględnienie zasądzenia tego świadczenia, ustalenia te znajdują podstawy w okolicznościach faktycznych przywołanych przez sąd

I instancji oraz zasługują na akceptację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności bez zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu, które nie było intencjonalne i złośliwe, jak również zakres naruszenia terminu był niewielki. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy wynikającą z bardzo ograniczonych możliwości szybkiego wykorzystania wnioskowanej informacji dla określonych celów społecznych. Z tych względów zarzut jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jego oddaleniu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu o możliwości stosowania art. 250 § 2 p.p.s.a.