Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 28 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 147/23

Uzasadnienie

G. K., w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 27 marca 2023 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu wnioskowanych informacji publicznych, stwierdzenie przez sąd, że informacje, o które wystąpił we wniosku stanowią informację publiczną oraz nie stanowią formy przetworzonej oraz "wymierzenie Dyrektorowi ZK na moją rzecz grzywny w kwocie 2000 zł za nie udostępnienie mi informacji publicznej".

We wspomnianym wniosku z dnia 27 marca 2023 r., który wpłynął do organu w dniu 28 marca 2023 r., skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1. ile w roku 2022 i 2023 tutejsza służba więzienna wydała pieniędzy na paliwo do samochodów oraz o udostępnienie faktur za ten okres,
2. 2. ile kobiet jest zatrudnionych w tutejszym zakładzie karnym oraz na jakich stanowiskach pracy,
3. 3. ile w roku 2022 i 2023 tutejszy Dyrektor darował kar dyscyplinarnych osadzonym i czego one dotyczyły,
4. 4. ile udzielono przepustek osadzonym w roku 2022 i 2023,
5. 5. jakie kierunki kształcenia oferuje tutejsza szkoła zakładowa skazanym,
6. 6. udostępnienie numerów służbowych funkcjonariuszy zatrudnionych w tutejszym oddziale terapeutycznym oraz stanowisk ich pracy,
7. 7. ilu skazanych ma opuścić tutejszy zakład karny w roku 2023,
8. 8. jakiej pomocy udzielono skazanym po opuszczeniu zakładu karnego w roku 2023 i czego ta pomoc dotyczyła, jak również na jaką sumę została udzielona,
9. 9. dlaczego tutejszy Dyrektor nie udziela zapomóg skazanym na podstawie art. 114 ustawy – Kodeks karny wykonawczy i co jest tego podstawą,
10. 10. jakie warunki musi spełnić skazany, aby otrzymać od Dyrektora ZK zapomogę finansową,
11. 11. ile samochodów służbowych otrzymał lub zakupił tutejszy zakład karny wraz z ich wyposażeniem.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 20 kwietnia 2023 r.) organ, w odniesieniu do punktu 1., 3. i 11. wniosku wskazał, że w roku 2022 ZK poniósł wydatki na paliwo do pojazdów służbowych w wysokości 358.148,27 zł, w roku 2023 do dnia 17 marca 2023 r. wydatki wyniosły 92.801,75 zł. W roku 2022 ZK otrzymał jeden pojazd, nie dokonano żadnego zakupu, zaś w roku 2023 nie otrzymano i nie dokonano zakupu pojazdów służbowych. Organ poinformował wnioskodawcę, że informacja dotycząca udostępnienia faktur za okres 2022 i 2023 r., informacja o liczbie darowanych w roku 2022/2023 kar dyscyplinarnych osadzonym i czego one dotyczyły oraz informacja dotycząca wyposażenia samochodów służbowych obejmują informację przetworzoną, w związku z czym wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny.

W odniesieniu do punktu 2. wniosku organ poinformował, że w ZK zatrudnionych jest 151 kobiet na stanowiskach: strażnik, referent, pielęgniarka, psycholog, wychowawca, instruktor, specjalista, kierownik" działu, radca prawny, nauczyciel, asystent. W odniesieniu do punktu 4. wniosku organ poinformował, że w ZK w okresie od dnia 01.01.2022 do dnia 06.04.2023 udzielono 47 przepustek i zezwoleń na opuszczenie jednostki. W odniesieniu do punktu 5. wniosku organ poinformował, że wykaz kierunków kształcenia i semestrów nauki w szkołach prowadzonych przy zakładach karnych i aresztach śledczych według stanu na dzień 1 lutego 2023 r. dostępny jest na stronie internetowej SW - www.sw.gov.pl w zakładce Służba Więzienna/Edukacja skazanych/Do pobrania/Wykaz kierunków kształcenia CKU od 1.02.2023 oraz na stronie intranetowej w zakładce Biura/Biuro Penitencjarne/Nauczanie/Dokumenty do pobrania/ Wykaz kierunków kształcenia CKU od 1.02.2023. W obecnym II semestrze roku szkolnego 2022/2023 Centrum Kształcenia Ustawicznego przy Zakładzie Karnym oferuje osadzonym następujące kierunki i semestry nauki:

1. - czteroletnie Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych - kl. I (2 semestr nauki), kl. II (4 semestr nauki) na podbudowie siedmio- lub ośmioklasowej szkoły podstawowej lub gimnazjum,
2. - czterosemestralne kwalifikacyjne kursy zawodowe w zawodzie monter zabudowy i robót wykończeniowych w budownictwie. Wykonywanie robót montażowych, okładzinowych i wykończeniowych - 1 i 2 semestr nauki, brak wymaganej podbudowy,
3. - czterosemestralne kwalifikacyjne kursy zawodowe w zawodzie kucharz. Przygotowanie i wydawanie dań - 1, 2 i 3 semestr nauki, brak wymaganej podbudowy,
4. - czterosemestralne kwalifikacyjne kursy zawodowe w zawodzie fryzjer. Wykonywanie usług fryzjerskich - 1 i 2 semestr nauki, brak wymaganej podbudowy.

Organ poinformował również, odnosząc się do punktu 6. wniosku, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2470) informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. W odniesieniu do punktu 7. wniosku organ poinformował, że na dzień dzisiejszy do końca roku 2023 ZK może opuścić 678 osadzonych. W odniesieniu do punktu 8. wniosku organ poinformował, że w ZK w okresie od dnia 1.01.2022 do dnia 6.04.2023 Dyrektor ZK na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej, udzielił wsparcia osobom zwalnianym z zakładu karnego w postaci pomoc rzeczowej oraz środków finansowych na kwotę 29 921, 71 zł.Organ wskazał, że żądane w pkt 9. informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

W odniesieniu do punktu 10. wniosku organ poinformował, że zgodnie z art. 114 ustawy – Kodeks karny wykonawczy skazanemu, który nie ma możliwości zarobkowania oraz nie posiada niezbędnych środków materialnych, dyrektor zakładu karnego może przyznać miesięczną zapomogę w wysokości do 1/5 minimalnego wynagrodzenia za pracę. Opiniowanie wniosku zawiera stwierdzenie stanu środków skazanego oraz możliwości podjęcia pracy. Stwierdzenie prawa do zapomogi zależy również od sytuacji finansowej zakładu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego, wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że skarżącemu została udzielona odpowiedź na wniosek z dnia 27 marca 2023 r., zaś w dniu 8 maja 2023 r. wydana została decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej pozyskaniu. Organ dodał, że skarżący składa bardzo dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w przeciągu niespełna dwóch lat złożył ponad 50 wniosków), a każdy z nich zawiera po kilka, kilkanaście zapytań, dotyczących różnego rodzaju informacji. W ocenie organu ich treść i liczba świadczy o próbie wykorzystania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".

Skarżący zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynność w udostępnieniu mu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 27 marca 2023 r.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.w." Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).

Z uwagi na to, że wniosek skarżącego, datowany na dzień 27 marca 2023 r., wpłynął do organu w dniu 28 marca 2023 r., udzielenie odpowiedzi skarżącemu powinno było nastąpić najpóźniej w dniu 11 kwietnia 2023 r. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Organ przekroczył ww. termin, albowiem wszelkie działania dotyczące wniosku skarżącego podjął po wskazanym wyżej terminie: udostępnił skarżącemu informację publiczną oznaczoną we wniosku skarżącego punktami 1. w części (poza udostępnieniem faktur), 2., 4,. 5., 7., 8., 10. i 11. w części (poza informacją na temat wyposażenia samochodów służbowych): po uznaniu, że żądane w zakresie punktu 1. w części, 3. i 11. w części informacje są informacjami przetworzonymi wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny.

Dodać w tym miejscu należy, że termin 14 dni do wykazania przez skarżącego żądanej okoliczności upływał w dniu 4 maja 2023 r. i organ w dniu 8 maja 2023 r. wydał w tym zakresie decyzję, odmawiając udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem w punktach 1. w zakresie udostępnienia faktur, 3. oraz 11. w części dotyczącej wyposażenia samochodów służbowych, ze względu na brak wykazania szczególnego interesu publicznego. Ponieważ skarżący w skardze domagał się, aby sąd orzekł, że informacje, o które wystąpił we wniosku, nie stanowią formy przetworzonej należy wyjaśnić, że przywołany wcześniej art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje tego rodzaju rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, w zakresie punktów 1. (w części), 3. i 11. (w części) wniosku organ wydał decyzję, która nie może być kontrolowana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, bowiem od decyzji tej przysługuje odwołanie. Ocena, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną jest elementem kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu nie wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Także z przekroczeniem ustawowego terminu Dyrektor Zakładu Karnego odmówił udostępnienia skarżącemu informacji objętej punktem 6. wniosku, powołując się na przepis art. 24b ust.3 u.s.w. i wskazując, że na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów nie udostępnia się informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników. Organ odmówił zatem udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia). Co prawda, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, to jednak – w ocenie Sądu – pismo z dnia 12 kwietnia 2023 r. dotyczące pkt.

1. 6. wniosku należy uznać za "ułomną decyzję administracyjną". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji. Powyższe pismo w części dotyczącej pkt.

1. 6. wniosku wszystkie powyżej wymienione i konieczne dla stwierdzenia bytu decyzji administracyjnej cechy spełnia. Pismem tym organ administracji publicznej (dyrektor zakładu karnego) ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia mu żądanej informacji publicznej z uwagi na obowiązujące szczególne uregulowanie - art. 24b ust. 3 u.s.w., podpisując to pismo ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu expressis verbis formy decyzji - błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3301/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 65/22) – to jednak cechy, jakie wskazanemu pismu nadał, zawarta w nim treść, ale i ukształtowanie prawa strony - adresata, pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Wyjaśnić jednak należy, że z uwagi na to, że w treści w/w pisma (decyzji) Dyrektora Zakładu Karnego nie zostało zawarte pouczenie co do prawa odwołania, skarżący może, stosownie do art. 111 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a., wystąpić do organu z wnioskiem o uzupełnienie tej decyzji (dotyczącej pkt.

1. 6. wniosku) co do prawa odwołania, składając jednocześnie do organu żądanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji.

Odnosząc się natomiast do udzielonej omawianym pismem przez organ skarżącemu odpowiedzi w zakresie punktu 9. wniosku, w której organ poinformował, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, Sąd podziela stanowisko organu co do istoty. Skarżący domagał się bowiem odpowiedzi na pytanie, dlaczego Dyrektor ZK nie udziela zapomóg skazanym na podstawie art. 114 ustawy – Kodeks karny wykonawczy i co jest tego podstawą, podczas gdy informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów. Z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz zawartego w art. 6 u.d.i.p. przykładowego katalogu informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną wynika, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, są informacjami istniejącymi i będącymi w posiadaniu organu. O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy.

Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa. Przy formułowaniu powyższego stanowiska należy mieć też na względzie, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe natomiast domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7599/21 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo sądów administracyjnych, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów prawidłowo organ uznał, że żądana w punkcie 9. wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym prawidłowo organ poinformował skarżącego w drodze pisma.

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje bowiem sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem. Jednakże informacja w tym zakresie również została przekazana skarżącemu po upływie ustawowego 14-dniowego terminu.

Mając na uwadze powyższe uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem udostępnienie skarżącemu żądanych informacji, zobowiązanie go do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, poinformowanie skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i wydanie decyzji odmownej w zakresie pkt 6. wniosku nastąpiło po upływie ustawowego terminu, przy czym w chwili orzekania przez Sąd organ w bezczynności nie pozostawał.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności (pkt 1. sentencji wyroku).

W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, a przekroczenie terminu przez organ było niewielkie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku).

Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jak też do wymierzenia organowi grzywny. Organ, choć z opóźnieniem, rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie wykazał przy tym złej woli w rozpoznaniu wniosku. Sąd nie dopatrzył się też konieczności zrekompensowania skarżącemu oczekiwania na żądaną informację publiczną, skoro jego wniosek został rozpoznany z niewielkim przekroczeniem ustawowego terminu.

Sąd, uznając za bezzasadne żądanie wymierzenia organowi grzywny i żądanie przyznania sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3. sentencji wyroku).