Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 563/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej "skarżący") na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej "Prezes UODO" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 20 czerwca 2019 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania skargi z dnia 20 czerwca 2019 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. przyznał skarżącemu od Prezesa UODO sumę pieniężną w wysokości 3000 złotych;
- 4. oddalił skargę w pozostałej części;
- 5. zasądził od Prezesa UODO na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego zostały złożone skargi kasacyjne, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 20 czerwca 2019 r. skarżący skierował do Prezesa UODO skargę na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez S. z siedzibą w N. [...] (dalej "uczestnik"). W dniu 15 stycznia 2020 r. Prezes UODO zidentyfikował sprawę jako mającą charakter transgraniczny (art. 4 pkt. 23 RODO) i za pośrednictwem Systemu Wymiany Informacji na Rynku Wewnętrznym (dalej: "IMI") przekazał sprawę niemieckiemu organowi nadzorczemu właściwemu dla kraju związkowego Badenia-Wirtembergia.
Skarżący w piśmie z dnia 7 maja 2025 r. wniósł do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 14 maja 2025 r. Prezes UODO wydał decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 12 maja 2025 r. skarżący wniósł skargę bezpośrednio do WSA w Warszawie na bezczynność Prezesa UODO w sprawie rozpoznania jego skargi z dnia 20 czerwca 2019 r. Mając na uwadze 3 miesięczny termin na rozpoznanie skargi z 2019 r. skarżący wniósł o zasądzenie od organu grzywny i kwoty pieniężnej w maksymalnych wysokościach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 25 stycznia 2023 r. WSA w Warszawie wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że art. 78 ust. 2 RODO określa graniczny termin rozpoznania skargi przez organ nadzorczy. WSA w Warszawie przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści tego przepisu.
Jak wynika z akt sprawy, skarga na nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych wpłynęła do organu w dniu 20 czerwca 2019 r. Prezes UODO pierwszą czynność w związku ze złożoną skargą podjął w dniu 6 sierpnia 2019 r., zwracając się do skarżącego o uzupełnienie braków. Po udzieleniu odpowiedzi na wezwanie, organ w dniu 15 stycznia 2020 r. za pośrednictwem IMI przekazał sprawę niemieckiemu organowi nadzorczemu właściwemu dla kraju związkowego Badenia-Wirtembergia. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że Prezes UODO mimo braku – ze strony niemieckiego organu nadzorczego – informacji o stanie sprawy nie monitował jej załatwienia przez okres ponad roku, tj. od 16 października 2020 r. (daty przekazania tłumaczenia pisma skarżącego z dnia 8 października 2020 r.) aż do 2 lutego 2022 r., kiedy to zwrócił się do niemieckiego organu o udzielenie informacji o stanie sprawy.
W związku z tym, że w dniu 19 kwietnia 2024 r. niemiecki organ przekazał oficjalny projekt decyzji w przedmiotowej sprawie, Prezes UODO pismem z dnia 14 maja 2024 r. poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej. Również w tej samej dacie przekazał pismo informujące o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej do niemieckiego organu z prośbą o jego przekazanie do uczestnika. Prezes UODO jednak dopiero w dniu 14 maja 2025 r., po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia z dnia 7 maja 2025 r. oraz skargi na bezczynność, wydał w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną. Z zestawienia powyższych dat wynika bezspornie, że skarga na bezczynność w dniu jej wniesienia była zasadna. Określony w art. 78 ust. 2 RODO termin do załatwienia sprawy (przyjmując, jak chce Prezes UODO, rozpoczęcie jego biegu od dnia 17 maja 2024 r.) upłynął w dniu 17 sierpnia 2024 r. Jednak, jak wynika z przebiegu całości sprawy, organ był opieszały także na wcześniejszym etapie prowadzenia tej sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Warszawie uznał okresy bierności Prezesa UODO za kwalifikowaną postać bezczynności. Postępowanie trwało prawie 6 lat – w sprawie wystąpiły bardzo duże i niezaprzeczalne opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Długość postępowania, brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, długotrwałe przerwy pomiędzy czynnościami podjętymi w tym postępowaniu przez organ, doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie WSA w Warszawie niesporne w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy było to, iż skarżący złożył skargę wszczynającą postępowanie przed Prezesem UODO w dniu 20 czerwca 2019 r., która ostatecznie została rozpatrzona decyzją administracyjną wydaną przez organ nadzorczy w dniu 14 maja 2025 r., a więc już po dacie wniesienia do Sądu skargi na bezczynność tego organu. Kwestie związane z trudnościami organu, wynikającymi z problemów organizacyjnych, nie usprawiedliwiają rażącej bezczynności. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci charakteru transgranicznego sprawy, braku pracowników posługujących się biegle językiem angielskim, itp.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ nie wykonał wszystkich obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 RODO, gdyż na żadnym etapie postępowania nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ informował skarżącego wyłącznie o kolejnych czynnościach podejmowanych w sprawie, nie wyjaśniając, jaki wpływ mają one na termin załatwienia sprawy.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej od organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Ten dodatkowy środek służy wzmocnieniu instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma ponadto charakter kompensacyjny, chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy.
Biorąc pod uwagę okoliczności związane z prowadzeniem sprawy, w opinii Sądu I instancji, zaszły przesłanki do zrekompensowania skarżącemu w formie pieniężnej czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy poprzez zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 3.000 złotych.
Pismem z dnia 30 grudnia 2025 r. Prezes UODO (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 563/25, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3. Skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., jak również w związku z art. 78 ust. 2 RODO, poprzez błędne uznanie, a w konsekwencji orzeczenie, iż bezczynność Prezesa UODO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego skutkiem było przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, mimo że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, iż na opóźnienie miały wpływ przyczyny obiektywne związane w szczególności z transgranicznym charakterem sprawy i mechanizmem kompleksowej współpracy (tzw. one-stop shop mechanism, OSS) organów nadzorczych, przewidzianym w art. 60 i nast. RODO, a ponadto bezczynność organu, w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ustała jeszcze przed wydaniem wyroku, ponieważ decyzja administracyjna została wydana przed wpłynięciem skargi do organu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku nawet częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy; podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością.
W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można dopatrzyć się znamion rażącego naruszenia prawa, a przy ocenie przyczyn długotrwałości postępowania należało wziąć pod uwagę – w większym stopniu niż uczynił to Sąd I instancji – uwarunkowania wynikające z jego transgranicznego charakteru i konieczności prowadzenia sprawy w ramach mechanizmu kompleksowej współpracy przewidzianego w Rozdziale VII RODO. Organem odpowiedzialnym za przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego oraz przyjęcie rozstrzygnięcia zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 60 RODO był LfDI. Od dnia 19 lutego 2020 r. (tj. od dnia przekazania do LfDI pisma skarżącego z tłumaczeniem na język angielski i ustalenia roli LfDI jako organu wiodącego w sprawie) rola Prezesa UODO sprowadzała się do pośredniczenia w komunikacji między LfDI a skarżącym. W tym czasie Prezes UODO nie pozostawał bierny.
Zwracał się do LfDI o informacje o stanie sprawy, w szczególności notyfikacjami z dnia 2 lutego 2022 r., z dnia 16 marca 2022 r., z dnia 19 października 2022 r. Z kolei pismami z dnia 3 listopada 2022 r. i z dnia 13 lipca 2023 r. organ kontaktował się ze skarżącym, przekazując mu informacje o stanie sprawy. Zasadnicze znaczenie ma jednak to, że na tym etapie Prezesowi UODO nie można zarzucić niepodejmowania czynności jurysdykcyjnych (mimo możliwości ich podjęcia), lecz co najwyżej nie dość skrupulatne monitorowanie sprawy będącej naówczas zasadniczo w gestii innego organu.
Prezes UODO przekonująco wyjaśnił, że stał się organem właściwym do przyjęcia decyzji w sprawie dopiero z chwilą upływu terminu 4 tygodni (art. 60 ust. 6 w zw. z art. 60 ust. 4 RODO) od udostępnienia przez LfDI finalnego projektu decyzji w dniu 19 kwietnia 2024 r. Tym samym właściwość Prezesa UODO do wydania decyzji oraz – jak przyjął Sąd I instancji – termin załatwienia sprawy przewidziany w art. 78 ust. 2 RODO powinny być liczone od dnia 17 maja 2024 r. Wspomniany termin załatwienia sprawy upłynął zatem z dniem 17 sierpnia 2024 r. Nie został on dochowany, co uzasadnia zarzut bezczynności, ale samo przez się nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Przy ocenie tego etapu postępowania nie można abstrahować od podnoszonych przez organ okoliczności związanych z koniecznością zapewnienia prawidłowego obiegu korespondencji w sprawie transgranicznej; w szczególności dotyczy to pisma z dnia 11 czerwca 2024 r. informującego o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej, które podlegało przekazaniu do uczestnika za pośrednictwem LfDI (dopiero 6 grudnia 2024 r. organ uzyskał potwierdzenie jego doręczenia). Nie bez znaczenia jest również konieczność przetłumaczenia na język angielski decyzji o znacznym stopniu skomplikowania.
Przy ocenie charakteru naruszenia prawa wypada zwrócić uwagę także na to, że w niniejszej sprawie skarga – wniesiona bezpośrednio do Sądu I instancji – została przekazana organowi w dniu 19 maja 2025 r. Organ wydał i ekspediował do skarżącego decyzję uprzednio, tj. w dniu 14 maja 2025 r. (tylko sam skutek doręczenia nastąpił później). Nie ma zatem podstaw, by przyjąć, że sprawa została załatwiona w reakcji na wniesioną skargę.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do rażącego naruszenia prawa i uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro zaś w tym zakresie sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, uchyliwszy punkt 2 zaskarżonego wyroku, stwierdził zarazem, że bezczynność organu nie miała miejsca rażącym naruszeniem prawa.
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzanie postępowania sąd może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. "Zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 192 § 2 p.p.s.a. jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji, ale decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. wystąpiły z rażącym naruszeniem prawa" (wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r., I OSK 551/22). "Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2025 r., III OSK 524/25).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ziściły się przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym kontekście wypada podkreślić, że naruszenie prawa nie przybrało postaci kwalifikowanej, a organ – zanim otrzymał skargę – załatwił sprawę. Poczynione w sprawie ustalenia nie wskazują też na to, by zachodziła konieczność zastosowania rozważanego środka z uwagi na jego funkcję kompensacyjną. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. zasługiwał zatem na uwzględnienie. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i oddalił skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188, art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach pierwszym, drugim i trzecim sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. – uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.