Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 282/20 po rozpoznaniu skargi R.Ś. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] 2017 r.: stwierdził, że przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] zł.
Sąd I instancji wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem procedowania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 731/18 w punkcie 1 stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku z [...] 2017 r.; w punkcie 2 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszenia prawa; w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie; a w 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1718/19 uchylił pkt 2 i 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że uzasadnienie uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, ponieważ niemożliwe jest zweryfikowanie przyczyn dla których WSA stwierdził brak podstaw do zakwalifikowania stwierdzonej przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji powodów z jakich nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej.
Będąc związany rzeczonym wyrokiem NSA, WSA dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przez pryzmat działań organu, który w ciągu dwudziestu miesięcy poprzedzających wydanie decyzji dokonał w sprawie trzech czynności stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym Sąd I instancji nie uwzględnił argumentu organu w postaci braku dostatecznego etatowego obsadzenia urzędu wobec zwiększonego wpływu spraw i coraz bardziej ich skomplikowanego charakteru, wyjaśniając, że organ powołując się na powyższe nie podał żadnych konkretnych danych w tym zakresie.
Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł Sąd I instancji uzasadnił jako adekwatne swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie uzasadnionego interesu skarżącego w terminowym załatwieniu sprawy. Znaczenie miał również czas rozpoznania wniosku, jego przedmiot oraz czynności podejmowane przez organ.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący reprezentowany przez pełnomocnika nie zgadzając się z jej argumentami wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzucając naruszenie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. skarżący kasacyjnie organ kwestionował stanowisko Sądu I instancji, w przedmiocie uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.
Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 k.p.a.), a w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania prowadzonego przez organ i czynności przez niego podejmowane. Na tej podstawie prawidłowo stwierdził, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W celu załatwienia niniejszej sprawy, która nie jest sprawą skomplikowaną organ podjął jedynie trzy proste czynności zakończone wydaniem po upływie roku i 8 miesięcy - w dniu [...] 2018 r. decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] 2017 r.
Skarżący kasacyjnie organ wywodził, że obok szybkości postępowania na względzie należy mieć obowiązek dokładnego rozpoznania sprawy, a czynności w sprawie podejmowane były bez zbędnej zwłoki, tymczasem jak wynika z akt sprawy pierwszą czynność (wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej) organ podjął po upływie 4 miesięcy i 27 dni od daty wpływu wniosku.
Nie ulega wątpliwości, że w ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.
W niniejszej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. Organ nie podał żadnych racjonalnych powodów mających wpływ na przekroczenie terminów prowadzonego postępowania. Nie mogą ich stanowić ogólnikowe, nie poparte żadnymi konkretnymi danymi, twierdzenia o brakach etatowych i zwiększonej ilości wpływających spraw.
Tym samym za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przesądza brak jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w poważnym opóźnieniu podejmowanych czynności (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 870/17, z 11 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 1164/14).
Za niezasadne uznać należało również stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w przedmiocie prawidłowości zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza tym warunkiem ustawodawca nie określił wprost kryteriów, jakimi winien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie. Zastosowanie omawianego środka nie jest także zależne od stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien więc przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środek ten pełni.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tylko sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, lecz przede wszystkim rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2369/20, zgodnie z którym, skoro z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń, to nie ma podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia".
W związku z tym, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. Natomiast w postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.
Podkreślić również należy, że ustalona kwota przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.