Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3570/21

Uzasadnienie

M.G. były policjant raportem z dnia 4 marca 2020 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o "naliczenie i rozliczenie nadgodzin", które powstały za okres od dnia 9 października 2014 r. do dnia 1 czerwca 2019 r., zgodnie z brzmieniem § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1471 ze zm.) nadanym przez § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1286). Wnioskodawca wskazał, że wypracowane nadgodziny powstały w w/w okresie w związku z wykonywaniem czynności polegających na przygotowaniu się do służby, przed jej rozpoczęciem na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].

Niezależnie od powyższego wniósł o zaliczenie następujących okresów: 2 godzin w dniu 26 kwietnia 2019 r. (kiedy w czasie wolnym od służby, z polecenia bezpośredniego przełożonego wnioskodawca stawił się do KPP w [...] w celu sporządzenia notatki służbowej) oraz w dniu 1 czerwca 2019 r., w dniu 8 lipca 2017 r. i w dniu 23 marca 2017 r. (kiedy wnioskodawca pełnił służbę w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim).

Komendant Powiatowy Policji w [...], w odpowiedzi na w/w raport, pismem z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że brak jest możliwości zaliczenia wszystkich wskazanych w wystąpieniu z dnia 4 marca 2020 r. czynności do czasu służby. Przełożony w sprawach osobowych po rozpatrzeniu raportu M.G. oraz na podstawie stanowiska bezpośredniego przełożonego policjanta uwzględnił (nie wykazane wcześniej w ewidencji czasu służby) wypracowane nadgodziny w dniu 26 kwietnia 2019 r. w ilości 8 godzin. Natomiast w kwestii wypracowanych nadgodzin powstałych w związku z wykonywaniem czynności polegających na przygotowaniu się do służby stwierdził, że zgodnie z grafikiem służby [...] Wydziału [...] KPP w [...] służba na stanowisku kierowania była pełniona w godz. 8:00-20:00, a obecnie 7:30-19:30 i pełnienie służby w tych godzinach jest wymagane od policjantów przez ich przełożonych. Nigdy nie były wydawane polecenia rozpoczęcia służby i jej zakończenia w innych godzinach.

W przypadku przedłużenia służby z powodu wykonania dodatkowych czynności służbowych były one na bieżąco uwzględnione w ewidencji czasu godzin nadliczbowych. Organ nie uwzględnił ponadto pozostałych okresów wypracowanych nadgodzin wskazanych przez M.G. w raporcie z dnia 4 marca 2020 r. z powodu "braku możliwości przyznania nadgodzin w dniu przebywania na zwolnieniu lekarskim oraz braku możliwości przejrzenia dokumentacji za 2017 r. z powodu jej wybrakowania".

Powyższe pismo zostało wnioskodawcy doręczone w dniu 17 marca 2020 r.

Następnie M.G. w piśmie z dnia 27 marca 2020 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] "odwołanie" na pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 16 marca 2020 r. nr [...].

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że treść pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] nie daje podstaw do uznania go za decyzję administracyjną, gdyż nie zwiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Wskazał, że wyliczenie na podstawie prowadzonej w danej jednostce organizacyjnej Policji ewidencji czasu godzin nadliczbowych nie należy do sfery władczego rozstrzygnięcia przełożonego, lecz jest czynnością materialno-techniczną i odnosi się do posiadanego już przez stronę uprawnienia. Stwierdzenie faktu ilości posiadanych przez policjanta nadgodzin nie wymaga spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek zarówno przez policjanta, jak i organ. Możliwość wydania decyzji administracyjnej powinna znajdować umocowanie w przepisach prawa zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Czynnik podmiotowy wiąże się z uprawnieniem do działania przez organ administracji publicznej, natomiast czynnik przedmiotowy odnosi się do upoważnienia z mocy przepisów prawa materialnego do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej.

W ocenie organu drugiej instancji, w niniejszej sprawie brak jest aktualnie jakichkolwiek podstaw prawnych do realizacji wniosku M.G. w formie postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Tym samym zaskarżone pismo nie jest ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma ono jedynie charakter czynności materialno-technicznej, która ze swej istoty nie rozstrzyga niczyich praw, ani też obowiązków.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 134 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną i jak każda decyzja w sprawie wynagrodzenia policjanta jest sprawą osobową, od której służą środki odwoławcze i winna zostać rozpoznana merytorycznie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej wniesienie po upływie ustawowego terminu. Wskazał, że ostateczne postanowienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 5 maja 2020 r., a skarga do sądu administracyjnego została nadana w placówce pocztowej dopiero w dniu 17 czerwca 2020 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 410/20 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że skarga jest niedopuszczalna, jednakże z innej przyczyny, niż podana w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kwestia dopuszczalności skargi zawsze stanowi warunek jej merytorycznego procedowania.

Stosownie do treści art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe, m.in. w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, pod pojęciem spraw, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, a także na bezczynność organów z sprawach podległości służbowej. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do służby w Policji, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Przejawem podległości służbowej policjanta jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania także w sprawie ustalenia należnego ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny służby, a następuje to na podstawie czynności materialno-technicznej.

Takie sprawy, w ocenie Sądu, należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez byłego policjanta asp. szt. M.G. – [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], wydane na skutek odwołania od aktu nieoznaczonego jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., będącego pismem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 16 marca 2020 r., z którego wynika, że nie było podstaw do zaliczenia wszystkich wskazanych w wystąpieniu skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. czynności do czasu służby. Przełożony w sprawach osobowych uwzględnił częściowo niewykazane wcześniej w ewidencji czasu służby policjanta wypracowane nadgodziny w dniu 26 kwietnia 2019 r., to jest 8 godzin, zaś pozostałych ze wskazywanych przez stronę nadgodzin nie uwzględnił. W kwestii wypracowanych nadgodzin powstałych w związku z wykonywaniem czynności polegających na przygotowaniu się do służby, przed jej rozpoczęciem, Komendant Powiatowy Policji w [...] stwierdził, że zgodnie z grafikiem służby, służba na stanowisku [...] pełniona była w godz. 8:00-20:00, a obecnie 7:30-19:30 i pełnienie służby w tych godzinach jest wymagane od policjantów przez przełożonych, przy czym nie były wydawane polecenia rozpoczęcia służby i jej zakończenia w innych godzinach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z analizy treści przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 360), w tym wydanego na podstawie art. 33 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (które zostało uchylone z dniem 1 lipca 2020 r.), wynika, że od rozstrzygnięcia właściwego organu policyjnego odwołanie przysługuje jedynie wtedy, gdy ustawa, albo wydany na jej podstawie akt wykonawczy tak przewiduje. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż brak wskazania w w/w ustawie możliwości odwołania skutkował uznaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków służbowych (mundurowych), od którego nie przewidziano odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia organów Policji w sprawie niezaliczenia policjantowi czynności do czasu służby i odmowy przyznania za ten okres ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny służby – jest niedopuszczalna. Tym samym, również na zaskarżone procesowe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania w tego rodzaju sprawie – skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Nie należy ona bowiem do właściwości sądów administracyjnych.

Powyższej oceny nie zmienia błędne pouczenie skarżącego przez organ o uprawnieniu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, albowiem pouczenie takiego uprawnienia nie kreuje.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego – przepisów ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że sprawa ekwiwalentu za pracę w godzinach ponad ustawową normę nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i tym samym nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego, przy jednoczesnym braku wskazania konkretnego przepisu taką normę stanowiącego.
2. 2. naruszenie prawa materialnego – przepisów ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że status zawodowy policjanta ogranicza jego konstytucyjne prawo do sądu, pomimo tego, że żaden przepis tej ustawy ograniczenia takiego nie stanowi.
3. 3. naruszenie prawa materialnego – § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1113), poprzez jego niezastosowanie pomimo wskazania tam stosowania zasad Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach osobowych policjantów.
4. 4. naruszenie przepisów postępowania – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. (błędnie podano art. 5 pkt 3 P.p.s.a.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarga M.G. dotyczy spraw związanych ze stosunkiem podległości służbowej.
5. 5. naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wniesione przez skarżącego odwołanie dotyczy sprawy niepodlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co doprowadziło to do niezasadnego odrzucenia skargi.
6. 6. naruszenie w/w przepisów postępowania, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem skargi jest merytoryczne rozpoznanie sprawy skarżącego, gdy w istocie zaskarżona została sama odmowa organu odwoławczego rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał, że spośród katalogu "spraw osobowych" policjantów sprawa ich wynagrodzeń nie jest wprost wymieniona w przepisach ustawy o Policji oraz w/w rozporządzeniach, jednakże jest ona organicznie związana z przebiegiem służby. O ile sama wypłata wynagrodzenia za "nadgodziny" jest czynnością materialno-techniczną, o tyle ewentualny spór pomiędzy policjantem a przełożonymi o ustalenie i zaliczenie określonych aktywności do czasu pracy wymagającego rekompensaty stanowi już kwestię przekraczającą zakres wykonywania czynności materialno-technicznych. Określone rozstrzygnięcia przełożonych w tej materii stanowią typowy przykład władczego orzeczenia administracyjnoprawnego.

M.G. w piśmie procesowym z dnia 2 października 2020 r. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 16 marca 2020 r. nr [...], dotyczące rozliczenia wskazanych w raporcie M.G. z dnia 4 marca 2020 r. czynności jako czasu służby, nie jest władczym rozstrzygnięciem organu charakterystycznym dla stosunków służbowych (mundurowych) i nie przewidziano od niego odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznał, że rozstrzygnięcie w sprawie niezaliczenia policjantowi wykonanych czynności do czasu służby i odmowy przyznania za ten okres ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny jest wydawane w ramach podległości służbowej i skarga do sądu administracyjnego w tym zakresie jest niedopuszczalna. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na procesowe postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania w sprawie tego rodzaju.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że M.G. były policjant, raportem z dnia 4 marca 2020 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o "naliczenie i rozliczenie nadgodzin" zgodnie z § 11 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów(Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1471 ze zm.) nadanym przez § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1286) – w związku z wykonywaniem czynności polegających na przygotowaniu się do służby, przed jej rozpoczęciem na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]. Stosownie do treści powołanego przepisu, czas na bezpośrednie przygotowanie do służby i jej zdanie, a w szczególności na przyjęcie lub zdanie dokumentacji z przebiegu służby, uzbrojenia i wyposażenia, wlicza się do czasu służby. Czas ten nie powinien być dłuższy niż 30 minut.

Skarżący wniósł również o zaliczenie mu – jako czasu służby – następujących okresów: 2 godzin w dniu 26 kwietnia 2019 r. (kiedy w czasie wolnym od służby, z polecenia bezpośredniego przełożonego stawił się do Komendy Powiatowej Policji w [...] w celu sporządzenia notatki służbowej) oraz w dniu 1 czerwca 2019 r., w dniu 8 lipca 2017 r. i w dniu 23 marca 2017 r. (kiedy pełnił służbę w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim).

Raport z dnia 4 marca 2020 r. dotyczył zatem należności związanych z rozliczeniem przez organ czasu służby, a więc nadpracowanych – w ocenie M.G. – godzin w służbie w Policji.

Ustawa o Policji nie zawiera definicji czasu służby. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że czas służby można określić jako czas pozostawania do dyspozycji przełożonego w miejscu pełnienia służby lub innym miejscu do tego przeznaczonym (A. Leszczyńska, I. Sierocka – "Czas służby i odpoczynku funkcjonariusza Policji" (w:) "Czas pracy", red. L. Florek, Warszawa 2011, s. 250).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji, czas służby jest określony wymiarem obowiązków policjanta, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 cyt. ustawy – w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia przez M.G. raportu z dnia 4 marca 2020 r. – zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w okresach rozliczeniowych od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku oraz od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku. Liczba godzin służby przekraczających normę określoną w ust. 2 nie może przekraczać 8 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym (ust. 2a). Przepisu ust. 2a nie stosuje się do realizacji zadań o szczególnym charakterze dla ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, w szczególności mających na celu zapobieżenie zdarzeniom, o których mowa w art. 18 ust. 1 (ust. 2b).

W świetle art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Rekompensatę pieniężną, o której mowa w ust. 3, przyznaje się w wysokości 1/172 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na stanowisku zajmowanym w ostatnim dniu okresu rozliczeniowego za każdą godzinę służby przekraczającą normę określoną w ust.

2. Łączny czas służby przekraczający normę w danym okresie rozliczeniowym zaokrągla się w górę do pełnej godziny (ust. 3a). Przyznanie rekompensaty pieniężnej, o której mowa w ust. 3, może nastąpić także na podstawie porozumienia, o którym mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, jeżeli przekroczenie normy określonej w ust. 2 nastąpiło w związku z realizacją tego porozumienia. Rekompensata pieniężna przysługuje policjantowi za każdą pełną godzinę służby przekraczającą normę określoną w ust. 2 (ust. 3b). Rekompensatę pieniężną, o której mowa w ust. 3, wypłaca się do końca kwartału następującego po okresie rozliczeniowym, o którym mowa w art. 33 ust. 2, lecz nie później niż w dniu zwolnienia ze służby (art. 33 ust. 3d pkt 1). Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 4a ustawy o Policji, policjantowi przysługują następujące świadczenia pieniężne – rekompensata pieniężna w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2.

Ponadto wskazać należy, że zagadnienie czasu służby policjantów – na dzień wniesienia przez M.G. raportu z dnia 4 marca 2020 r. – było szczegółowo uregulowane w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji ustawowej (art. 33 ust. 6 ustawy o Policji), które utraciło moc z dniem 11 września 2020 r.

Przedmiotowe rozporządzenie określało:

1. 1) tygodniowy oraz dzienny wymiar czasu służby policjantów,
2. 2) przypadki przedłużania czasu służby policjantów ponad ustaloną normę,
3. 3) zmianowy rozkład czasu służby policjantów,
4. 4) sposób pełnienia przez policjantów dyżurów domowych,
5. 5) warunki i tryb udzielania policjantom czasu wolnego od służby lub przyznawania rekompensaty pieniężnej,
6. 6) grupy policjantów zwolnionych z pełnienia służby w porze nocnej, niedziele i święta.

Z § 9 ust. 6 cyt. rozporządzenia wynika, że przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych. Ewidencję czasu służby udostępnia się policjantowi na jego żądanie.

Przepis § 10 tego rozporządzenia stanowi, że rekompensatę pieniężną przyznaje się policjantowi wykonującemu w czasie przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy zadania wymienione w porozumieniu, o którym mowa w art. 13 ust. 4a ustawy (ust. 1). Rekompensata pieniężna przysługuje policjantowi za każdą pełną godzinę służby pełnionej na warunkach określonych w ust. 1 (ust. 2). Stawkę godzinową rekompensaty, jeżeli nie określa jej porozumienie, o którym mowa w ust. 1, ustala się, dzieląc łączną kwotę środków finansowych przewidzianych na rekompensaty przez łączną liczbę godzin służby, do pełnienia której zobowiązuje to porozumienie (ust. 3). Rekompensatę pieniężną wypłaca się z dołu, w ciągu 20 dni od terminu przekazania środków finansowych na ten cel przez zarząd powiatu lub gminy, na podstawie wykazu dodatkowych należności, zatwierdzonego przez właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Policji określonego w porozumieniu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 4).

Podać także należy, iż od dnia 9 października 2014 r. do czasu służby wlicza się czas na bezpośrednie przygotowanie do służby i jej zdanie, a w szczególności na przyjęcie lub zdanie dokumentacji z przebiegu służby, uzbrojenia i wyposażenia. Czas ten nie powinien być dłuższy niż 30 minut (§ 11 rozporządzenia).

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem policjanta zwolnionego już ze służby, wskazać należy, iż zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia policjanta z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Katalog świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi określa art. 108 ust. 1 ustawy o Policji. Jak już wyżej wskazano, w katalogu tym mieści się rekompensata pieniężna w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 tej ustawy (art. 108 ust. 1 pkt 4a).

Należy także zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy jest przyznawany w drodze czynności materialno-technicznej (przez wypłatę), natomiast odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to należy odnieść również do należności związanych z rozliczeniem nadpracowanych godzin (por. postanowienia NSA z dnia: 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 260/20 oraz 23 września 2020 r., sygn. akt I OSK 434/20).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony stan prawny upoważnia do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieprawidłowo uznał, że skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu Policji w sprawie niezaliczenia policjantowi czynności do czasu służby i odmowy przyznania za ten okres ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny – jest niedopuszczalna, a tym samym, że również na zaskarżone procesowe postanowienie organu odwoławczego – stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania w tego rodzaju sprawie – skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Powyższe stanowisko Sądu było następstwem błędnego przyjęcia, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, w której jest wyłączona właściwość sądu administracyjnego (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).

W sprawie jest niesporne, że na skutek raportu skarżącego z dnia 4 marca 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] w piśmie z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] uwzględnił 8 godzin nadliczbowych za dzień 26 kwietnia 2019 r. dotyczący stawienia się w służbie w celu sporządzenia notatki służbowej (pomimo wnioskowanych przez stronę 2 godzin), stwierdzając, iż "do Wydziału Finansów KWP w Lublinie zostanie przesłana korekta ilości godzin nadliczbowych do wypłaty. Informuje, że do wypłaty będzie wykazane 62 godziny, nie jak poprzednio wykazano 54 godziny".

Organ, odnosząc się do pozostałych wskazywanych przez wnioskodawcę przypadków, odmówił ich uwzględnienia z powodu "braku możliwości przyznania nadgodzin w dniu przebywania na zwolnieniu lekarskim oraz braku możliwości przejrzenia dokumentacji za 2017 r. z powodu jej wybrakowania".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji – jak wyżej podano – odmowa uwzględnienia wniosku w tym zakresie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, gdyż w innym przypadku M.G. zostałyby pozbawiony ochrony prawnej w możliwości dochodzenia roszczenia ze stosunku służbowego.

Wskazać należy, iż o uznaniu danego aktu za decyzję administracyjną przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma). Przepis art. 104 K.p.a. zawiera procesową definicję decyzji administracyjnej, w świetle której decyzja administracyjna jawi się jako forma załatwienia sprawy indywidualnej w danej instancji przez organ administracji publicznej. Przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Przepisy prawa materialnego niekiedy nie określają formy załatwienia sprawy. W takich przypadkach, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy będzie spełniało kryteria podane w przytoczonych definicjach, to należy założyć, że sprawa winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle poglądów ugruntowanych na kanwie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nawet pismo wydane w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, należy uznać za decyzję – mimo niespełnienia przez nią formy określonej w art. 107 K.p.a., jeżeli zawarto w nim co najmniej: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazano adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (chociażby lakoniczne, dorozumiane) i podpis upoważnionego pracownika (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 346/18).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną, gdyż posiada minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej, a więc: oznaczenie organu (Komendant Powiatowy Policji w [...]), wskazanie adresata (M.G.), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (odmowa przyznania należności związanych z rozliczeniem nadpracowanych godzin we wskazanej części) oraz podpis osoby reprezentujący organ (pismo podpisane bezpośrednio przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]).

Skoro przedmiotowe pismo stanowiło decyzję odmowną w w/w zakresie, to stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. przysługiwało od niej odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który winien zweryfikować zasadność dokonanej przez organ pierwszej instancji odmowy uwzględnienia części wniosku M.G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę i dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a.

Jednocześnie – wbrew twierdzeniu organu odwoławczego zawartemu w odpowiedzi na skargę – przyjmie, że skarga została wniesiona w terminie określnym w art. 53 § 1 P.p.s.a.

Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do w/w ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie.

Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro norma zawarta w art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych.

Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 365/20). Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461).

Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) – z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres – utracił moc.

W świetle art. 68 ust. 6 w/w ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 24 maja 2020 r.

W związku z powyższym, w okolicznościach tej sprawy, tj. dodatkowo przy uwzględnieniu treści art. 83 § 2 P.p.s.a. (24 maja 2020 r. wypadał w niedzielę), termin dla M.G. do wniesienia skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 25 maja 2020 r., a nie w dniu 6 maja 2020 r., tj. następnego dnia po doręczeniu mu w/w postanowienia (5 maja 2020 r.). W konsekwencji trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 1 P.p.s.a., upływał w dniu 24 czerwca 2020 r. Skarga do Sądu została nadana przez M.G. w placówce pocztowej w dniu 17 czerwca 2020 r., a zatem została wniesiona w ustawowym terminie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.