Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 16 września 2020 r. II SAB/Go 91/20, po rozpoznaniu skargi R. G. na przewlekłość postępowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: I. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku R. G. z [...] listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zwrócił nienależnie uiszczony wpis sądowy od skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zaskarżając wyrok w pkt I i II zarzucił mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego:
- a) art. 115a (w brzmieniu obowiązującym do 30.09.2020 r.) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] mógł rozpoznać wniosek skarżącej, pomimo nieobowiązywania przepisu prawa określającego wysokość należnego skarżącej ekwiwalentu za urlop, w sytuacji gdy organ zobowiązany był do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa, a brak było przepisu stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a dowolne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu i wypłacenie środków publicznych w sytuacji braku podstawy prawnej, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
- b) art. 35 § 5 k.p.a. (traktowanego jako przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie załatwił sprawy w terminie, w sytuacji gdy do rozpoznania sprawy niedoszło z przyczyn niezależnych od organu, a polegających na opóźnieniu prawodawcy w uzupełnieniu luki prawnej występującej w art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.09.2020 r.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem bezczynności organu;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na niewyjaśnienie, dlaczego termin miesiąca będzie wystarczający na rozstrzygnięcie sprawy oraz nie odniesienie do kwestii podnoszonej w odpowiedzi na skargę dotyczącej działania organów na podstawie i w granicach prawa oraz niewyjaśnienie podstaw uznania wyroku Trybunału Konstytucyjnego za źródło prawa;
- b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym do 30.09.2020 r.), przez ich błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] dopuścił się bezczynności nie odnosząc się do wniosku skarżącej, tj. nie wydając decyzji odmawiającej przyznania świadczenia albo nie podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za urlop, w sytuacji gdy organ pismem z [...] lutego 2019 r. poinformował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ze względu na skomplikowany charakter prawny sprawy związany z brakiem uregulowań prawnych pozwalających na rozpoznanie wniosku. Poinformowano też stronę o powzięciu informacji o przygotowywanym projekcie zmiany ustawy o Policji w zakresie dotyczącym przedmiotowej sprawy oraz wskazano termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2019 r. Kolejno zawiadomieniami: z [...] kwietnia 2019 r.; z [...] grudnia 2019 r. R. G. została poinformowana, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ze względu na skomplikowany charakter prawny sprawy związany z brakiem uregulowań prawnych pozwalających na określenie wysokości współczynnika niezbędnego do wyliczenia wysokości uposażenia przeliczeniu na 1 dzień służby, gdzie współczynnik ten stanowi składową do dokonania czynności materialnotechnicznej objętej wnioskiem. W zawiadomieniach tych poinformowano stronę, że z uwagi na trwające nadal prace legislacyjne mające na celu wskazanie w akcie rangi ustawowej wymienionego współczynnika, przeszkoda w rozpoznaniu sprawy będzie trwała do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisów, w których wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bowiem konieczne jest przyjęcie wskaźnika przeliczeń. Dodatkowo poinformowano stronę o oczekiwaniu na ujęcie przez ustawodawcę w ramach nowelizacji ustawy o Policji przepisów przejściowych, rozstrzygających do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy znajdą zastosowanie, co pozwoli na jednolitość orzekania przez organ w sprawach odnoszących się do podobnych stanów faktycznych i prawnych. Termin załatwienia sprawy wskazano odpowiednio: do [...] grudnia 2019 r. i później do [...] czerwca 2020 r. Tym samym organ podjął działania celem rozpatrzenia wniosku skarżącej i nie pozostawał w bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ podjął czynności celem rozpatrzenia sprawy i zachodziły podstawy do przedłużenia postępowania.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Podstawą żądania R. G., sprowadzającego się do ponownego przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, który orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia jest niezgodny art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Organ uznał (i podtrzymuje to stanowisko w skardze kasacyjnej), że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, sam przez się nie stworzył nowego stanu normatywnego, który pozwalałby na ponowne obliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz że potrzebna była do tego ingerencja ustawodawcy, która do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji nie nastąpiła, co wyklucza uznanie przewlekłości w działaniu organu.
Zauważyć w związku z tym należy, że ze wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, wynika, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s.990).
Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki, lecz jej fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się̨ we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią̨ zgodne" (K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Wyrok TK z 30 października 2018 r. K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym RP pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia stanu zgodnego z prawem, jednak tego nie uczynił do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji.
W tej sytuacji mieliśmy do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją RP. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne kierują się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). To na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.
Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę pawaną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej, powyższe uprawnienie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko, wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy.
Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK". (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91; podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17, ZNSA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Należy podnieść, że w uzasadnieniu wyroku TK z 30 października 2018 r. K 7/15 wskazano, że "ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego.(...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze.
Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu.
Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służby. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych, interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu.
Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Tak więc w orzeczeniu Trybunału został określony zgodny z Konstytucją RP sposób postępowania organu w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza wniosku. Istniała zatem podstawa do rozpoznania wniosku skarżącej.
Rację miał zatem Sąd I instancji, że podnoszone przez organ argumenty o braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy były niezasadne, gdyż nie mogły stanowić usprawiedliwionej przyczyny braku działań ze strony organu. Skoro organ nie odniósł się w sposób prawem przewidzianym do wniosku skarżącej przez podjęcie czynności materialnotechnicznej wypłaty uzupełniającej kwoty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop albo nie wydał decyzji odmownej, to tym samym dopuścił się przewlekłości. W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jeśli bowiem organ mógł rozpoznać wniosek skarżącej w oparciu o stan prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd I instancji, co wyjaśniono wyżej, to nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego (art. 115a ustawy o Policji), ani przepisu, w oparciu o który Sąd I instancji zobowiązał organ do wydania decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji). Natomiast art. 35 § 5 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Niezależnie od tego, w okolicznościach opisanych wyżej nie stanowił on też podstawy do usprawiedliwienia przewlekłości organu.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na niewyjaśnienie, dlaczego termin miesiąca jest wystarczający na rozstrzygnięcie sprawy oraz niewyjaśnienie podstaw uznania wyroku Trybunału Konstytucyjnego za źródło prawa. Sąd I instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podobne rozważania do tych przedstawionych wyżej, odnoszące się do obowiązków organu w razie bezczynności ustawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazał, w oparciu o rozważania TK, jak powinna być rekonstruowana norma pozwalająca na załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej. Miesięczny termin wyznaczony organowi na załatwienie sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie było prowadzone przewlekle od kilkunastu miesięcy, jest czasem wystarczającym, a brak uzasadnienia dla wyznaczenia takiego terminu nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.