Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę A. w G. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Drezdenku z 15 stycznia 2020 r., nr XXV/126/2020 w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej Gminy Drezdenko pod nazwą Miejsko-Gminny Zespół Oświaty Drezdenku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarzucił uchwale z 15 stycznia 2020 r. naruszenie art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263 ze zm., dalej: u.z.z.). W ocenie skarżącego organ nie przeprowadził procedury opiniowania ze związkami zawodowymi projektu uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869). Z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. h) wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.
Natomiast zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g., jeśli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia art. 19 ust. 1 u.z.z. Rozstrzygające znaczenie dla wykładni tego przepisu ma rozumienie pojęcia "aktu prawnego", który oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać za racjonalną interpretację tego przepisu dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Ratio legis art. 19 ust. 1 u.z.z. sprowadza się do tego, żeby organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych, które ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (art. 4 u.z.z.), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 u.z.z.).
Ponadto przedmiotowe uprawnienie organizacji związkowej ustawodawca odnosi nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia są opracowywane co do zasady tylko do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. Nie jest istotne czy akt indywidualny jest kierowany na zewnątrz administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej czy też jest kierowany do wewnątrz aparatu administracji publicznej, przybierając formę aktu indywidualnego organizacyjnego jak w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Drezdenku nie jest aktem prawnym o charakterze generalnym. Uchwała ta doprowadziła do likwidacji jednostki organizacyjnej, której zadania na podstawie uchwały z dnia 15 stycznia 2020 r. Nr XXV/127/2020 przejął Urząd Miejski. W zaskarżonej uchwale brak jest norm generalnych, ponieważ dotyczy konkretnej jednostki organizacyjnej gminy. Nie zawiera również norm abstrakcyjnych, ponieważ ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w tej uchwale. Zaskarżona uchwała rozstrzyga sprawę dotyczącą sfery wewnętrznej organizacji obsługi jednostek oświatowych (szkoły podstawowe i przedszkole publiczne) w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Uchwała ta nie jest również skierowana do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów (ogółu mieszkańców gminy) bądź rodzajowo określonej grupy podmiotów, jak ma to miejsce w przypadku aktów o charakterze generalnym oraz nie tworzy dla takich adresatów żadnej reguły postępowania. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, przesądza, że jest to indywidualny akt organizacyjny, niezawierający postanowień mających walory powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Oznacza to, że do zaskarżonej uchwały nie miał zastosowania art. 19 ust. 1 u.z.z. Wewnętrzny charakter zaskarżonej uchwały oznacza ponadto, że akt ten nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z tego powodu Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.)
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 101 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 3 u.z.z. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 5a, art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej z przepisów o wynagrodzeniu radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.
Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoko sformalizowanym środkiem zaskarżenia i w związku z tym wymaga precyzyjnego i prawidłowego sformułowania wszystkich jej elementów. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera błędy konstrukcyjne. Przede wszystkim nie jest możliwa jednoczesna błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego, tak jak to zarzuca skarżący. Ponadto, w ramach zarzutów kasacyjnych konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, których naruszenie jest kwestionowane. Stąd też brak jest możliwości sformułowania "otwartego" katalogu przepisów stanowiących podstawę kasacyjną przez użycie sformułowania "w szczególności". Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej. Z tego powodu ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczona jest wyłącznie do przepisów powołanych wprost w skardze kasacyjnej.
Po trzecie, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że w tej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wywodzonego z art. 19 ust. 1 i 3 u.z.z., a zatem Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W ocenie skarżącego, organ miał obowiązek przeprowadzenia opiniowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a naruszenie procedury opiniowania stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uchwale składu siedmiu sędziów z 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej wykładni pojęcia "aktów prawnych", które wymagają zaopiniowania przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z. Uchwała ta dotyczyła opiniowania aktu dotyczącego likwidacji szkoły, ale w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo przedstawił rozważania dotyczące tej materii, które znajdują zastosowanie również w tej sprawie.
W powołanej wyżej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Drezdenku brak jest bowiem norm generalnych. Uchwała ta jest aktem o charakterze wewnętrznym i dotyczy konkretnej jednostki organizacyjnej gminy. Zaskarżona uchwała rozstrzyga sprawę dotyczącą sfery wewnętrznej organizacji obsługi jednostek oświatowych (szkoły podstawowe i przedszkole publiczne) w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Uchwała ta nie jest również skierowana do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów (ogółu mieszkańców gminy) bądź rodzajowo określonej grupy podmiotów, jak ma to miejsce w przypadku aktów o charakterze generalnym oraz nie tworzy dla takich adresatów żadnej reguły postępowania. Wewnętrzny charakter przedmiotowej uchwały przesądza, że nie wymagała opiniowania związków zawodowych, co z kolei oznacza, że ewentualne naruszenie procedury jej uchwalania w zakresie uzyskania opinii związków zawodowych nie stanowiło naruszenia interesu prawnego skarżącego.
Jedynie ubocznie podkreślić należy, że w tej sprawie organ przedstawił zaskarżoną uchwałę skarżącemu w celu wyrażenia opinii. Naruszenia procedury opiniowania skarżący upatruje w przyjęciu innej uchwały niż została przedstawiona skarżącemu. Różnica między uchwałą zaopiniowaną, a uchwałą ostatecznie przyjętą przez Radę Miasta Drezdenka sprowadzała się jednak wyłącznie do wskazania innej daty likwidacji jednostki organizacyjnej – zamiast 30 marca 2020 r. wskazano 31 marca 2020 r. W skardze złożonej do Sądu I instancji skarżący nie wykazał jednak także, że ta zmiana w sposób istotny wpłynęła na uprawnienia pracowników jednostki budżetowej, formułując w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenia. Przede wszystkim jednak, skarżący nie wykazał, że zmiana ta wpłynęła w jakikolwiek sposób na wyrażoną już opinię, która negatywnie odniosła się do planowanej likwidacji jednostki organizacyjnej. Dlatego też również z tego punktu widzenia nie można stwierdzić, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego.
Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny braku naruszenia interesu prawnego skutkuje odrzuceniem skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Oznacza to, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.