Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3790/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 570/20 oddalił skargę W. D. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej także jako: organ) z dnia 3 marca 2020 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 września 2019 r. skarżący zwrócił się do Starosty K. (dalej także jako: organ I instancji), w nawiązaniu do przekazanej mu zanonimizowanej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 26 kwietnia 2019 r., o udostępnienie zanonimizowanego projektu budowlanego będącego załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 8 kwietnia 2019 r. stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r., nr [...] Starosta K. (dalej także jako: organ I instancji), na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [...] dla inwestycji: [...] z wyjątkiem: części tekstowej projektu zagospodarowania terenu, części graficznej projektu zagospodarowania terenu, rysunków elewacji projektowanej rozbudowy budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 3 stycznia 2020 r. wezwał inwestora zamierzenia inwestycyjnego – M. sp. z o.o, tj. podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja, której integralną część stanowi projekt budowlany objęty niniejszym wnioskiem, do wskazania czy przedmiotowy projekt jest informacją stanowiącą wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. W dniu 13 stycznia 2020 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia spółki M. sp. z o.o., w których wskazano, m.in. że przedmiotowy projekt budowlany jest informacją posiadającą wartość gospodarczą dla spółki, a w konsekwencji stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż nie został ujawniony do wiadomości publicznej. Spółka poinformowała, że podjęto niezbędne działania w celu zachowania projektu budowalnego w poufności, aby nie naruszyć interesu spółki i autorów projektu, poprzez m.in. zawarcie umowy o poufności, informowanie odbiorców informacji o tym, że jest ona poufna, stosowanie indywidualnych haseł dostępu do komputerów oraz danych, zamykanie ważnych dokumentów w szafach lub sejfach, stosowanie zasad niszczenia dokumentów, szkolenie w tym zakresie pracowników itd.

Ponadto, jak wskazała spółka, dokumentacja wchodząca w skład projektu budowalnego obejmuje cały wykaz urządzeń okablowania, schematów połączeń, opisów funkcjonalności itd., które stanowią funkcjonalną całość o charakterze technicznym i każda część dokumentacji nawiązuje rozwiązaniami do pozostałych jej części. Całość dokumentacji stanowi zatem informację o charakterze technicznym i handlowym, a informacje w niej zawarte posiadają wartość gospodarczą jako "know-how" i odnoszą się do zastosowanych urządzeń i materiałów, sposobu ich wykonania, a także do technologii wykonania praw i montażu poszczególnych elementów.

Organ I instancji wyjaśnił, że w literaturze i orzecznictwie definicję tajemnicy przedsiębiorcy wywodzi się z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przy czym organ I instancji zauważył, że ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ I instancji dodał, że z kolei dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Jak wskazał organ I instancji, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy organ I instancji wyjaśnił, że projekt budowlany będący przedmiotem żądania skarżącego, zawiera m.in. rozkład pomieszczeń oraz rozwiązania konstrukcyjne i informacje na temat wyposażenia, których ujawnienie naruszałoby także prawo do prywatności Inwestora, a przede wszystkim - jak wskazał Inwestor w wyjaśnieniach – zagrożenie dla bezpieczeństwa dzieci, gdyż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy placówki oświatowej. Zarówno Inwestor, jak i pozostające później pod jego opieką dzieci (osoby fizyczne) mają prawo do niekrępowanego i bezpiecznego przebywania w placówce oświatowej i korzystania z niej.

Udostępnienie projektów budowlanych osobie postronnej, niebędącej stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, byłoby ingerencją w sferę prywatności tych osób, a poznanie szczegółów projektów budowlanych placówki oświatowej przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo przebywających na jej terenie dzieci.

Reasumując, organ I instancji uznał, że projekt budowlany będący przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi szereg indywidualnie zaprojektowanych rozwiązań przedstawionych przez projektanta, zaprojektowanych dla tego właśnie Inwestora, które stanowią "niepowtarzalne" rozwiązania projektowe, które łączą w sobie twórczy i oryginalny charakter oraz indywidualną myśl i ideę, tj. szereg informacji o charakterze prywatnym. Tym samym w ocenie organu I instancji udostępnienie wnioskowanej informacji może naruszać tajemnicę przedsiębiorcy – w tym przypadku inwestora, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę.

W piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. skarżący wywiódł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji zaskarżając ją w części, w jakiej odmówiono udostępnienia informacji publicznej i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy Staroście K. do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nieoparte na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności z uwagi na brak obiektywnej weryfikacji organu I instancji wyjaśnień inwestora świadczących o tym, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty K. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 26 kwietnia 2019 r. dla wskazanej w nim inwestycji obejmuje informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zaszły okoliczności wypełniające przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy omawiany projekt budowlany dotyczy przedsięwzięcia o charakterze budynku użyteczności publicznej, a zatem powinna być wyłączona względem niego tajemnica przedsiębiorstwa. Skarżący uzasadniając powyższy zarzut wytknął także organowi I instancji niedokonanie weryfikacji wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy uzasadniających rzekome potraktowanie projektu budowlanego jako informacji publicznej, a z ostrożności procesowej również niedokonanie zakresowej oceny jaki rodzaj treści zawartych w projekcie budowlanym, a w szczególności jakie jego elementy powinny zostać utajnione z punktu widzenia kryteriów odmowy, przez co w ocenie skarżącego odmowa udostępnienia całego projektu budowlanego jest całkowicie nieuzasadniona.

Decyzją z dnia 3 marca 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podkreślił, że dostęp do informacji - nawet publicznych, nie ma charakteru absolutnego i wyjaśnił, że ograniczenia tego dostępu stanowią wyjątki od zasady jawności i jako takie winny być szczegółowo zanalizowane w kontekście konkretnego przypadku i rzetelnie uzasadnione w ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Jeśli chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, to organ uznał, że słusznie organ I instancji przywołał definicję z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wobec braku definicji tego pojęcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że trafnie zwrócono jednocześnie uwagę w uzasadnieniu decyzji, że w literaturze i orzecznictwie definicję tajemnicy przedsiębiorcy wywodzi się z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjmuje się, iż takimi informacjami mogą być między innymi informacje związane z działalnością marketingową, zasadami finansowania działalności, stosowane rozwiązania organizacyjne, warunki umowy, szczegółowy opis sposobu wykonania usługi i jej koszt (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/13).

Organ podzielił pogląd organu I instancji, jak również stanowisko inwestora, że większość rozwiązań co do prac, materiałów i produktów, które są używane w trakcie realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest realizowana w sposób indywidualny i unikalny - na specjalne zamówienie - i stanowi własność intelektualną firm realizujących inwestycję. Organ podkreślił, że dokumentacja wchodząca w skład projektu budowlanego obejmuje cały wykaz urządzeń, okablowania, schematów połączeń, opisów funkcjonalności itd., które stanowią funkcjonalną całość o charakterze technicznym, a konstrukcja dokumentacji powoduje, że nie można ujawnić którejkolwiek z części tejże dokumentacji bez uszczerbku w zakresie poufności tak dla całości rozwiązania technicznego, zastosowanego przez autorów dokumentacji, jak również dla poszczególnej części zastosowanej technologii, bowiem każda część dokumentacji nawiązuje rozwiązaniami do pozostałych jej części.

W związku z tym organ uznał, że całość dokumentacji stanowi zatem informacje poufne o charakterze technicznym i handlowym. Są to informacje na temat zastosowanych urządzeń i materiałów, sposobu ich wykonania, a także technologii wykonania prac i montażu poszczególnych elementów. Dlatego w ocenie organu udostępnienie wnioskodawcy dokumentacji wchodzącej w skład projektu budowlanego mogłoby naruszyć ochronę prywatności osób, które sporządzały projekt.

Organ dodał także, że szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie budowlanym, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie spółce M. sp. z o.o. i są opracowywane według jej zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych. Ponadto, organ podkreślił, że projekt budowlany zawiera rozkład pomieszczeń oraz rozwiązania konstrukcyjne i informacje na temat wyposażenia, których ujawnienie naruszałoby także prawo do prywatności inwestora, a przede wszystkim stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa dzieci, ponieważ przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy placówki oświatowej. Organ powtórzył za organem I instancji, że zarówno inwestor, jak i pozostające później pod jego opieką dzieci (osoby fizyczne) mają prawo do niekrępowanego i bezpiecznego przebywania w placówce oświatowej i korzystania z niej, a udostępnienie projektów budowlanych osobie postronnej, niebędącej stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, byłoby zdaniem organu ingerencją w sferę prywatności tych osób, a z kolei poznanie szczegółów projektów budowlanych placówki oświatowej przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo przebywających na jej terenie dzieci, ze względu na możliwość wykorzystania tych informacji w innych celach niż cele przyświecające wnioskodawcy.

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2020 r. W. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję organu z dnia 3 marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 20 stycznia 2020 r., nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił organowi:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez dowolne ustalenia faktyczne w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nieoparte na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności z uwagi na brak obiektywnej weryfikacji przez organ wyjaśnień inwestora świadczących o tym, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty K. z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji: [...] obejmuje informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa;
2. 2) naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez:
3. a) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zaszły okoliczności wypełniające przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy projekt budowlany dotyczy przedsięwzięcia o charakterze budynku użyteczności publicznej, zatem a limine wyłączona winna być w stosunku do tego rodzaju obiektu tajemnica przedsiębiorstwa;
4. b) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i niedokonanie weryfikacji wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy uzasadniających rzekome potraktowanie projektu budowlanego jako informacji publicznej;
5. c) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że fakt indywidualności projektu oraz przedsięwzięcia zwykłych czynności, typowo podejmowanych w ramach zwykłego zapewniania bezpieczeństwa informacji, przesądza o zakwalifikowaniu projektu budowlanego jako tajemnicy przedsiębiorstwa;
6. d) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że projekt budowlany obiektu użyteczności publicznej realizowany przez inwestora może stanowić tajemnicę jego przedsiębiorstwa, podczas gdy nie zostało wykazane, aby projekt ten (technologia, rozwiązania itp.) stanowił element know-how przedsiębiorstwa inwestora, w sposób bezpośrednio i funkcjonalnie powiązany z rodzajem i specyfiką prowadzonej przez inwestora działalności;

a z ostrożności procesowej również:

1. e) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i niedokonanie zakresowej oceny, jaki rodzaj treści zawartych w projekcie budowlanym, a w szczególności jakie jego elementy, winny zostać utajnione z punktu widzenia kryteriów odmowy, a przez to całkowicie nieuzasadniona jest odmowa udostępnienia całego projektu budowlanego, za wyjątkiem fragmentarycznych opracowań.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie wyjaśniające przed Starostą K. ograniczono w zasadzie do odebrania wyjaśnień od inwestora i pełnego ich inkorporowania do treści decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego analogicznie wyglądało postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., w którym przyjęto wyjaśnienia spółki, że wobec charakterystyki obiektu i indywidualności rozwiązań projektowych, informacje te winny być chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa. Skarżący wskazał, że trudno przy tym nie odnieść wrażenia daleko posuniętego serwilizmu wobec dość ogólnikowej i mało rzeczowej argumentacji inwestora, ponownie powołującego się na okoliczności niemające żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek udostępniania informacji publicznych, tj. dotyczące twórczych elementów projektu, które chronić może co najwyżej ustawa Prawo autorskie, a nie przepisy uszczegóławiające konstytucyjne prawo obywatela do dostępu do informacji publicznych. Nie można w ocenie skarżącego przyjmować, że o ile tylko projekt budowlany prezentuje elementy twórcze, to objęty jest on automatycznie tajemnicą przedsiębiorstwa.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie uprawdopodobniono, że wnioskowane informacje mają ze względu na swój charakter, czy sposób zastosowania szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę. Skarżący podniósł, że oczywistym jest, że każdy projekt budowlany ma dla inwestora obiektywną wartość, bo za jego pomocą może zrealizować przedsięwzięcie, tj. osiągnąć cel inwestycyjny, jednak z całą pewnością nie w każdym przypadku ujawnienie projektu mogłoby wyrządzić inwestorowi szkodę majątkową, a bynajmniej nie zostały w toku niniejszego postępowania ujawnione jakiekolwiek okoliczności, które o powyższym mogłyby świadczyć.

Skarżący wskazał, że organ w niniejszej sprawie sam sprowadził się do wykonawcy woli inwestora, który nie chce, aby osoby trzecie (w tym skarżący), które są obiektywnie zainteresowane weryfikacją prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, uzyskały do projektu wgląd. W ocenie skarżącego nie ulega żadnej wątpliwości, że utrudnienia wglądu do projektu budowlanego nie wynikają z ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedynie z ochrony interesu partykularnego, związanego z ograniczeniem możliwości badania czy pozwolenie na budowę jest zgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzjach obu instancji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 570/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 marca 2020 r., znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie jest kwestionowane przez strony postępowania. Jako istotę sporu WSA w Krakowie wskazał zaś kwestię zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił w związku z tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że projekt budowalny stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06) i dodał, że potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1856/15, że orzecznictwo stwierdzające, iż projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, jest uznawane za ugruntowane (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2143/14, z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1566/13, z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3073/12, z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 204/16).

Jednakże zdaniem Sądu I instancji nie można generalnie wykluczyć, iż w konkretnym stanie faktycznym pewne części projektu budowlanego nie będą podlegały udostępnieniu ze względu na prywatność osób fizycznych czy też tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji w momencie stwierdzenia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, podmiot zobowiązany podejmie rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, które winno przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. I taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przypomniał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dlatego ze względu na treść przywołanych przepisów, każdorazowo organ udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej bądź też przedsiębiorcy, zobligowany jest do wyważenia tajemnicy przedsiębiorcy, czy też prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe twierdzenia organu, zgodnie z którymi większość rozwiązań co do prac, materiałów i produktów, które są używane w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek skarżącego, jest realizowana w sposób indywidualny i unikalny, na specjalne zamówienie i stanowi własność intelektualną firm realizujących inwestycję. Z kolei dokumentacja wchodząca w skład projektu budowlanego obejmuje cały wykaz urządzeń, okablowania, schematów połączeń, czy opisów funkcjonalności, które stanowią funkcjonalną całość o charakterze technicznym.

Ponadto prawdą jest, że szczegółowe rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie budowlanym, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie spółce M. sp. z o.o. i są opracowywane według jej zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych. Sąd I instancji podkreślił również, że projekt budowlany zawiera rozkład pomieszczeń oraz rozwiązania konstrukcyjne i informacje na temat wyposażenia, których ujawnienie naruszałoby także prawo do prywatności inwestora.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że brak zgody inwestora i powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, którego żądana informacja publiczna dotyczy, uniemożliwia udostępnienie wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, w których zawarte są prywatne dane i wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, a motywy ich podjęcia zostały w pełni wyjaśnione, zaś przytoczona argumentacja jest wyczerpująca, co prowadzi z kolei do wniosku, że za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. D. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez:
2. a) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zaszły okoliczności wypełniające przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy projekt budowlany dotyczy przedsięwzięcia o charakterze budynku użyteczności publicznej, a zatem a limine wyłączona winna być w stosunku do tego rodzaju obiektu tajemnica przedsiębiorstwa;
3. b) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i niedokonanie weryfikacji wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy uzasadniających rzekome potraktowanie projektu budowlanego jako informacji publicznej;
4. c) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że fakt indywidualności projektu oraz przedsięwzięcia zwykłych czynności, typowo podejmowanych w ramach zwykłego zapewniania bezpieczeństwa informacji, przesądza o zakwalifikowaniu projektu budowlanego jako tajemnicy przedsiębiorstwa;
5. d) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że projekt budowlany obiektu użyteczności publicznej realizowany przez inwestora może stanowić tajemnicę jego przedsiębiorstwa, podczas gdy nie zostało wykazane, aby projekt ten (technologia, rozwiązania itp.) stanowił element know-how przedsiębiorstwa inwestora, w sposób bezpośrednio i funkcjonalnie powiązany z rodzajem i specyfiką prowadzonej przez inwestora działalności, a z ostrożności procesowej również:
6. e) niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i niedokonanie zakresowej oceny, jaki rodzaj treści zawartych w projekcie budowlanym (a w szczególności jakie jego elementy) winny zostać utajnione z punktu widzenia kryteriów odmowy, a przez to całkowicie nieuzasadniona jest odmowa udostępnienia całego projektu budowlanego, za wyjątkiem fragmentarycznych opracowań;
7. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz decyzji organu I instancji w sytuacji, w których decyzje te zostały wydane w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nieoparte na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności z uwagi na brak obiektywnej weryfikacji przez organy obu instancji wyjaśnień inwestora świadczących o tym, że będący przedmiotem żądania skarżącego projekt budowlany obejmuje informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób całkowicie bezkrytyczny, niemal w całości inkorporował do uzasadnienia wyroku argumenty przedstawiane przez organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach. Sąd I instancji w ogóle nie pochylił się nad zagadnieniem zakresu i technicznego sposobu zabezpieczenia informacji, tak aby mogły one zostać wyłączone spod obowiązku udostępnienia informacji publicznej, a ponadto w ogóle nie nastąpiło w niniejszej sprawie uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, czy sposób zastosowania szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie w każdym przypadku można powiedzieć, że realizowany przez inwestora obiekt budowlany ma funkcjonalne powiązanie z charakterystyką działania i całym know-how danego przedsiębiorstwa i trudno sensownie wywodzić, że ilekroć tylko jakakolwiek informacja ma obiektywną wartość ekonomiczną dla przedsiębiorstwa, to stanowi ona jego tajemnicę. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie rozumowanie organu w tym zakresie całkowicie abstrahuje od merytorycznej analizy tego, czy istnieje związek pomiędzy sposobem funkcjonowania tego konkretnego inwestora, a realizowanym projektem, a w wyroku WSA w Krakowie próżno jest szukać argumentów, które powyższe, sygnalizowane w treści skargi wątpliwości by rozwiewały.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie bezkrytyczne zaaprobowanie przez Sąd I instancji chybionych poglądów organów administracji publicznej na faktyczne i prawne podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej świadczy w sposób niebudzący wątpliwości o naruszeniu przez WSA w Krakowie prawa w zaskarżonym wyroku i konieczności jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., upatrując niewłaściwego zastosowania tego przepisu w przyjęciu, że: "zaszły okoliczności wypełniające przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa, co uzasadniałoby odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy projekt budowlany dotyczy przedsięwzięcia o charakterze budynku użyteczności publicznej, a zatem a limine wyłączona winna być w stosunku do tego rodzaju obiektu tajemnica przedsiębiorstwa", a także w: "niedokonaniu weryfikacji wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy uzasadniających rzekome potraktowanie projektu budowlanego jako informacji publicznej" oraz w "bezzasadnym przyjęciu, że fakt indywidualności projektu oraz przedsięwzięcia zwykłych czynności, typowo podejmowanych w ramach zwykłego zapewniania bezpieczeństwa informacji, przesądza o zakwalifikowaniu projektu budowlanego jako tajemnicy przedsiębiorstwa", a ponadto również w "przyjęciu, że projekt budowlany obiektu użyteczności publicznej realizowany przez inwestora może stanowić tajemnicę jego przedsiębiorstwa, podczas gdy nie zostało wykazane, aby projekt ten (technologia, rozwiązania itp.) stanowił element know-how przedsiębiorstwa inwestora, w sposób bezpośrednio i funkcjonalnie powiązany z rodzajem i specyfiką prowadzonej przez inwestora działalności".

Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że z ostrożności procesowej, w ramach uzasadnienia powyższego zarzutu, niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie polegało także na niedokonaniu zakresowej oceny, jaki rodzaj treści zawartych w projekcie budowlanym, będącym przedmiotem żądania skarżącego, a w szczególności jakie jego elementy, winny zostać utajnione z punktu widzenia kryteriów odmowy, a przez to całkowicie nieuzasadniona jest odmowa udostępnienia całego projektu budowlanego, za wyjątkiem fragmentarycznych opracowań. Przytoczona treść omawianego zarzutu wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie podważa prawidłowość dokonanej w sprawie oceny konkretnego dokumentu, tj. projektu budowalnego objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jako dokumentu zawierającego takie treści, które mogłyby być traktowane jako tajemnica przedsiębiorstwa i to tajemnica dotycząca całości tego konkretnego projektu budowlanego.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można bowiem skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298).

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy (skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego).

Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Niewątpliwie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu błędnej wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, co także w ramach tego zarzutu było niezbędne do oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie. To, że zdaniem skarżącego kasacyjnie, ujęte w decyzji wyjaśnienia nie wskazywały na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, a w konsekwencji skarżący kasacyjnie uznaje, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż doszło do skutecznego ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, dodatkowo przy niezakwestionowaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, powoduje, że zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w przyjętym przez Sąd I instancji rozumieniu tajemnicy przedsiębiorcy mieściły się informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji ocenione przez Sąd I instancji jako informacje publiczne podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a, sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że Sąd I instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu.

Z kolei w stosunku do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11).

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany został, jak już wskazywano, z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który ma taki sam ogólny i zasadniczo kompetencyjny charakter jak przepis art. 151 p.p.s.a., a ponadto, jak już wyjaśniono, nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, gdyż nie był on przez niego stosowany. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. powiązano także z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7 i 77. Jednakże dla skuteczności tego powiązania i jednocześnie podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy i skuteczności zakwestionowania wadliwej zdaniem strony skarżącej kasacyjnie oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną, konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)".

Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów nie miał podstaw do przyjęcia innego stanowiska niż to, że sądowa kontrola działalności organu administracyjnego została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o ustalony stan faktyczny (niezakwestionowany), zgodnie z którym wnioskowana przez skarżącego informacja nie mogła zostać mu udostępniona z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.