Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 312/20 odrzucił skargę M.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), a także art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.
Zauważył przy tym, że na podstawie art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575; dalej: "k.p.c."), Kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).
W myśl art. 476 § 2 pkt 2 k.p.c., przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących emerytur i rent. Sprawa, której przedmiotem jest odmowa przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy, jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a właściwy do jej rozstrzygnięcia jest organ rentowy w rozumieniu art. 476 § 4 k.p.c. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą zgodnie z art. 4778 § 1 k.p.c. do właściwości sądów okręgowych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266), Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3).
Sądy administracyjne są natomiast właściwe z woli ustawodawcy w takich sprawach dotyczących świadczeń z ZUS, które dotyczą przyznania świadczenia w drodze wyjątku, czy też, w których wydane zostały decyzje rozpatrujące wnioski o umorzenie należności.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2020 r. poz. 53), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
W art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, prawodawca przewidział natomiast, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy nie należy – w świetle P.p.s.a., ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Kodeksu postępowania cywilnego – do właściwości sądów administracyjnych, lecz do właściwości sądów powszechnych, wobec czego podlega odrzuceniu.
W ocenie Sądu, na przeszkodzie w odrzuceniu skargi nie stoi treść art. 58 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (brak właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie ulega bowiem wątpliwości, iż przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu było bezzasadne, albowiem rozpoznanie sprawy leży w zakresie kognicji sądu powszechnego. Związanie sądu administracyjnego przekazaniem sprawy ma miejsce wówczas, gdy uznanie się sądu powszechnego za niewłaściwy jest zgodne z wymaganiami obowiązującej procedury. Przekazanie sprawy przez sąd powszechny sądowi administracyjnemu wymaga, dla swojej skuteczności, uprzedniego odrzucenia pozwu, czy też – jak w niniejszej sprawie – odrzucenia odwołania. Przy braku postanowienia o odrzuceniu pozwu (lub odwołania) z powodu niedopuszczalności drogi sądowej mamy, w dalszym ciągu, do czynienia ze stanem zawisłości sprawy przed sądem powszechnym, a zatem samo postanowienie o przekazaniu sprawy sądowi administracyjnemu nie może być uznane za skuteczne, co oznacza, że nie spełniona została dyspozycja przepisu art. 58 § 4 P.p.s.a. wyłączająca możliwość odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, z powodu wcześniejszego uznania się przez sąd powszechny za niewłaściwy.
Na przeszkodzie do wydania wymaganego dla skuteczności przekazania sprawy, uprzedniego postanowienia o odrzuceniu pozwu (czy też postanowienia o odrzuceniu odwołania), nie stoi unormowanie zawarte w art. 464 § 1 k.p.c. Zgodnie z treścią tego przepisu, odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Obowiązująca procedura cywilna wyraźnie odróżnia pojęcie "organu" od pojęcia "sądu administracyjnego". Zgodnie z art. 1991 k.p.c., sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Z powyższych unormowań wynika więc jednoznacznie, że ustawodawca nie utożsamia tych dwóch pojęć, a wyraźnie nadaje im oddzielne znaczenie i byt.
W konsekwencji należy uznać, że skoro art. 464 § 1 k.p.c. nie wymienia sądu administracyjnego, jako takiego, któremu sprawa może być przekazana, to sąd powszechny nie ma w tym względzie uprawnień do jej przekazania i takowe przekazanie nie odnosi względem sądu administracyjnego żadnego skutku; bez uprzedniego wcześniejszego odrzucenia pozwu lub odwołania.
W Komentarzu do art. 464 § 1 k.p.c. wskazano, że w wyniku nowelizacji z dnia 4 lipca 2019 r. w przepisie tym dokonano dwóch zmian. Pierwsza z nich, polega na zastąpieniu zwrotu "w tym wypadku sąd przekaże mu sprawę" sformułowaniem "w tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi" (art. 464 § 1 zdanie drugie). W wyniku tej zmiany wyraźnie podkreślono, że w sytuacji gdy zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, przekazanie sprawy ma nastąpić do innego właściwego organu, a nie do sądu. Doprecyzowanie treści przepisu usuwa wszelkie wątpliwości interpretacyjne (J. May. Art. 464. W: Kodeks postępowania cywilnego. Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Dochodzenie roszczeń w postępowaniu grupowym. Przepisy przejściowe. Komentarz do zmian. Tom I i II. Wolters Kluwer Polska 2020, dostęp System Informacji Prawnej Lex).
Wobec powyższego Sąd uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie znajduje zastosowania art. 58 § 4 P.p.s.a. Wskazano przy tym na pogląd, zgodnie z którym przepis ten nie obejmuje przypadków, w których stanowisko sądu powszechnego, co do jego niewłaściwości w określonej sprawie, jest oczywiście błędne i gdyby zostało zaakceptowane, prowadziłoby do zmiany ustawowo określonej właściwości sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi, jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2019 r., w sytuacji gdy w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, co zgodnie z art. 58 § 4 P.p.s.a. jest niedopuszczalne.
W związku z powyższym zarzutem skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, według norm przepisanych oraz wskazuję, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W myśl art. 58 § 4 P.p.s.a. sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeśli w tej samej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.
Przepis ten zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi, których skutki mogłyby być szkodliwe dla jednostki i uniemożliwiać jej dostęp do sądu. Zawiera on regułę kolizyjną mającą zastosowanie w przypadku powstania sporu kompetencyjnego pomiędzy tymi sądami. Nakazuje on bowiem sądowi administracyjnemu przyjęcie swojej właściwości w sprawie, jeżeli wcześniej sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten zawiera szczególną podstawę właściwości sądów administracyjnych (właściwość delegacyjną), obligującą sąd administracyjny do rozstrzygnięcia danej sprawy, która- co istotne - powinna pozostawać w związku z działalnością administracji publicznej albo brak jest jakiejkolwiek przysługującej stronie drogi sądowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 58 § 4 P.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką ustalenia tej szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1912/10 zawarł tezę, że art. 58 § 4 P.p.s.a. stanowi szczególną podstawę do właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy de facto do właściwości sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni zgadza się z tym stanowiskiem.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
W niniejszej sprawie do odrzucenia skargi doszło w sytuacji, gdy sąd powszechny nie odrzucił pozwu, lecz - uznając się za niewłaściwy - przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Istotne dla dalszych rozważań jest to, że sąd przekazujący sprawę orzekał w oparciu o przepisy zawarte w dziale III Kodeksu postępowania cywilnego - Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 464 § 1 k.p.c. odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym wypadku sąd przekaże mu sprawę. Zgodnie natomiast z art. 464 § 2 k.p.c. wniesienie do sądu pozwu, przekazanego następnie stosownie do paragrafu poprzedzającego, wywołuje skutki, jakie ustawa wiąże z wytoczeniem powództwa. W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że chociaż w art. 464 § 1 k.p.c. mowa jest o "innym organie", w pojęciu tym mieści się także inny sąd (A. Zieliński: Prawo do sądu a struktura sądownictwa, "Państwo i Prawo" 2003, z. 4, s. 29, także postanowienie SN z dnia 12 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 63/99, OSNP 2000, z. 4, poz. 391). W takim wypadku, jak nastąpiło to w tej sprawie, sąd przekaże mu sprawę.
W glosie do postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Gl 23/04 B. Adamiak omówiła różnicę pomiędzy odrzuceniem pozwu na podstawie art. 1991 k.p.c., a postanowieniem wydanym na podstawie art. 464 k.p.c., wskazując między innymi, że "postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu, że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości (art. 58 § 4 P.p.s.a.), ale także w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne jest kontynuacją rozpoznania sprawy przekazanej postanowieniem sądu powszechnego".
Skoro zatem Sąd Okręgowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych [...] uznał się w sprawie za niewłaściwy, to WSA w Białymstoku był związany postanowieniem tego sądu w zakresie określenia sądu właściwego do rozpoznania niniejszej sprawy i nie mógł odrzucić skargi z uwagi na swoją niewłaściwość.
W zaistniałej sytuacji, mimo odmiennej oceny charakteru przedmiotu sprawy, sąd administracyjny nie może stwierdzić braku swojej kognicji i z tej przyczyny odrzucić skargi, gdyż jest związany treścią art. 58 § 4 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.