Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 766/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.A. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 29 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 29 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił do Ministra Sprawiedliwości w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o podanie numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych do wszystkich członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej. Podał, że na stronach BIP podane są dane personalne członków kierownictwa, ale nie ma ich numerów telefonów służbowych i komórkowych.
Pismem z 19 września 2019 r. organ poinformował m.in. o tym, że przedstawione pytanie wykracza poza zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, domaganie się numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych nie nosi znamion informacji publicznej.
W skardze na bezczynność Ministra Sprawiedliwości skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ukaranie organu grzywną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości oraz zawiadomienie, w trybie art. 155 p.p.s.a., właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu za pośrednictwem Poczty Polskiej 12 września 2019 r., a 19 września 2019 r., tj. w ustawowym terminie, do wnioskodawcy zostało wystosowane pismo, informujące go, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie do wnioskodawcy.
W piśmie z 28 listopada 2019 r. skarżący podtrzymał swoją skargę, podnosząc że informacją publiczną są adresy pocztowe, mailowe, innych komunikatorów, telefonów służbowych organu władzy i funkcjonariuszy publicznych. Wskazał, że jeśli organ nie podaje numerów telefonów' na stronie BIP, to powinien je udostępnić na żądanie.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że w piśmie z dnia 19 września 2019 r. organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Podano, że telefon komórkowy nie służy do bezpośredniego komunikowania się obywatela z funkcjonariuszem publicznym lub organem władzy publicznej, lecz do wewnętrznego komunikowania się osób wykonujących przypisane im zadania publiczne. Podniesiono, że sposoby komunikowania się z organem podane są do wiadomości publicznej. Podkreślono, że prawo do informacji służyć ma obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Nie oznacza to jednak, że numer telefonu sam w sobie stanowi informację o sprawie publicznej. Numer telefonu służbowego nie posiada wartości majątkowej i nie zawiera informacji o majątku publicznym, jest informacją dotyczącą sfery wewnętrznego funkcjonowania organu. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że organ nie pozostawał i nie pozostaje bezczynny w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.A., zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r, poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacje o numerach telefonów służbowych, w tym telefonów komórkowych, funkcjonariuszy publicznych nie są informacjami publicznymi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z 29 sierpnia 2019 r., stwierdzenie bezczynności organu, orzeczenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem' prawa, wymierzenie grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została w całości ani w części opłacona, według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w zaskarżonym wyroku pominięto całkowitym milczeniem poglądy sądów administracyjnych przywołane przez skarżącego w uzupełnieniu skargi do WSA, nie uzasadniając, dlaczego stanowiska sądów zawarte w przytoczonych orzeczeniach są błędne. Tymczasem z orzeczeń tych wynika, że jeśli podmiot realizuje zadania publiczne, to bez względu na zakres tych zadań w stosunku do poszczególnych osób i ewentualnych ograniczeń kompetencyjnych poszczególnych pracowników w tym zakresie, podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a informacja o numerach telefonów służbowych oraz adresach poczty elektronicznej wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk, stanowi informację publiczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w orzecznictwie utrwalił się zatem pogląd, że informacje o numerach telefonów służbowych, w tym telefonów komórkowych, funkcjonariuszy publicznych są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Podano, że wniosek skarżącego jest zdecydowanie szerszy w swoim żądaniu, aniżeli struktura organizacyjna zamieszczona w BIP. Zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność Ministra Sprawiedliwości, gdyż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w sytuacji braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183'§ 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacje o numerach telefonów służbowych, w tym telefonów komórkowych, funkcjonariuszy publicznych nie są informacjami publicznymi.
Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji, które podlegają udostępnieniu. Pojęcie informacji publicznej jest zatem pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny.
Podstawy ustroju i działalności. Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art, 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Przy czym ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa.
Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ponadto informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.dJ.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wniosek dotyczący udostępnienia numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że znajomość numerów telefonów sprowadza się w istocie wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy numery te dotyczą telefonu komórkowego, czy stacjonarnego. Rozróżnienie to jest bowiem jedynie pochodną rozwiązań technicznych, umożliwiających w większym (telefon komórkowy), bądź mniejszym (telefon stacjonarny) zakresie zadanie to realizować.
Posługiwanie się tymi numerami (w szczególności jeśli chodzi o telefon komórkowy) pozwala na kontaktowanie się z pracownikami organu w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się zatem tego rodzaju środkami łączności bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania pracowników organu. Potraktowanie tych danych (a więc numerów służbowych telefonów) jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie ich do publicznej wiadomości, niweczyłoby cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony. Żądana informacja nie jest informacją o faktach dotyczących reguł funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jógo działania i organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Nie mieści się ona w problematyce sposobu zorganizowania pracy danego podmiotu rozumianej jako zespół pewnego rodzaju norm organizacyjnych, które wyznaczają sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w szczególności załatwiania spraw obywateli i zadań służbowych.
Nie jest też informacją o gospodarowaniu majątkiem publicznym. Informacja, której domaga się skarżący, w istocie nawet nie odnosi się do zasad korzystania z narzędzia, jakim jest służbowy telefon. Znajomość numeru telefonu służbowego, jako środka technicznego będącego w dyspozycji pracownika organu, nie jest źródłem wiedzy w tak przedstawionym zakresie problematyki dotyczącej zasad funkcjonowania podmiotu i trybu jego działania.
Materia ta nie należy więc do kategorii spraw publicznych (por. por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt 1 OSK 2553/14, z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2183/14, z 5 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2607/14 i I OSK 2458/14, z 14 października 2015 r., sygn. akt 1 OSK 2056/14). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 21/17) wskazano, że informacją publiczną są te dane, w tym numery telefonów stacjonarnych i adresy e-mail, które pozwalają skomunikować się zainteresowanym z reprezentantami podmiotów publicznych w celu załatwienia swoich spraw. Natomiast nie oznacza to, że każdy numer telefon osoby pracującej w podmiocie publicznym i adres e-mail stanowią informację publiczną.
Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że takim organem jest Minister Sprawiedliwości, czego nie kwestionował Sąd I instancji, ani sam skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej.
W tych okolicznościach nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka w tym zakresie. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.