Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1260/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. sp. z o.o. w L. na akt Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania podania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że M. sp. z o. o. w L. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na akt Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania podania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów. Pozostawienie podania z 3 marca 2020 r. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego bez rozpoznania nastąpiło na podstawie art. 9 k.p.a. w zw. art. 64 § 2 k.p.a., w związku z nieusunięciem w terminie braków formalnych podania.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ujawniły się dwa nurty dotyczące oceny charakteru czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. Przedstawiciele pierwszej linii, której źródłem była uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 dnia czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702 prezentowali stanowisko, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jako czynność materialnotechniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli w ocenie skarżącego, pozostawiony bez rozpoznania wniosek spełnia kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu (wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., II GSK 358/10, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, wyroki NSA z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 2102/12; z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1294/12 oraz z dnia 24 lipca 2012 r., I OSK 842/12, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).
Natomiast według przedstawicieli drugiego poglądu czynność polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1362/10, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). Na tle powstałych rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 3 września 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów (I OPS 2/13), w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Mając powyższą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwadze, wobec zaskarżenia w niniejszej sprawie aktu polegającego na pozostawieniu podania bez rozpoznania, który nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie i który nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a także wobec istniejącej możliwości ochrony przez skarżącą swych praw przez możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu, Sąd przyjął, że skarga w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i skargę tę odrzucił.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie:
- 1) Art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że skarga nie stanowiła realizacji możliwości ochrony przez skarżącego swoich praw przez wniesienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy z treści samej skargi, jej brzmienia i istoty wniosków oraz sposobu działania skarżącego w toku całego postępowania wynika wprost, że przedmiotem zaskarżenia była właśnie bezczynność organu w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania,
- 2) Art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie, że środek zaskarżenia złożony przez skarżącego pozostawał (jak skarżący odczytuje z rubrum postanowienia) "skargą na akt Marszałka Województwa [...]", a w konsekwencji nieuzasadnione odrzucenie skargi,
- 3) Art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. "7a §", 7 i 8 k.p.a. wyrażające się w działaniu pogłębiającym niepewność prawną i wątpliwości interpretacyjne co do obowiązujących przepisów prawa przez nieustalenie, dlaczego na skarżącego nakłada się określone obowiązki, pomimo braku podstawy prawnej takiego działania, w szczególności dlaczego, pomimo oczywistych błędów popełnionych przez organ, wyciągane są wobec skarżącego negatywne konsekwencje procesowe stanowiące skutek li tylko niemożliwości jednoznacznego stwierdzenia, w jaki sposób należało postępować w reakcji na bezprawne działania organu w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, mimo braku ku temu podstaw,
- 4) Art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., co wyraża się w powieleniu błędnej i krzywdzącej dla strony wykładni obowiązujących przepisów prawa i niejako sanowanie przez Sąd zachowania Marszałka Województwa, które w praktyce, gdyby przyjąć argumentację Sądu i organu, pozostawało de facto niemożliwe do wzruszenia dostępnymi środkami prawnymi,
- 5) Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. wyrażające się w sporządzeniu uzasadnienia enigmatycznego, niejasnego, niezawierającego wyczerpującego opisu stanu faktycznego sprawy i motywów rozstrzygnięcia, w szczególności niezawierającego wyjaśnienia, dlaczego działania skarżącego w toku sprawy zostały zinterpretowane w sposób pozwalający na odrzucenie skargi,
- 6) Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. wyrażające się w nakładaniu na stronę obowiązku decyfrowania intencji Sądu i przyczyny odrzucenia skargi z postanowienia lakonicznego i zawierającego właściwie tylko przytoczenie treści przepisów i orzecznictwa, bez jednoznacznego logicznego, przyczyno – skutkowego powiązania tych przepisów z przebiegiem zdarzeń w toku postępowania.
Z ostrożności procesowej pełnomocnik zarzucił nadto bezprawne przyjęcie, że nie można uznać, iż pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego nie było czynnością orzekającą władczo o prawach i obowiązkach w indywidualnej sprawie, podczas gdy z treści skargi i wcześniejszych pism wynika jasno i szczegółowo, w jakim zakresie bezprawne działanie organu negatywnie wpływa na sytuację skarżącego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i ponowne rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na pismo organu, pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie odnosi się ono do zasadniczych argumentów i twierdzeń podniesionych przez skarżącego i pomija całkowicie meritum złożonego środka zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiły w przeszłości zasadnicze rozbieżności dotyczące właściwego sposobu kwestionowania legalności czynności pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Rozbieżności te dotyczyły tego, czy strona celem obrony własnego interesu prawnego naruszonego pozostawieniem podania bez rozpoznania powinna podjąć obronę przed bezczynnością organu administracji publicznej, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czy też powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego na czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, kwalifikując ją jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Różnice te rozstrzygnęła ostatecznie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, w której przyjęto, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy ono uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy.
Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. Nie można nadto podzielić stanowiska, że czynność materialno-techniczna pozostawienia podania bez rozpoznania dotyczy uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy wynikającego wprost z ustawy (art. 61 § 1 k.p.a.), albowiem w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji.
Nie ma w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych, np. podatkowego. Nie można również zgodzić się z poglądem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Wszak datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa.
W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Dlatego też, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest zatem skarga na bezczynność organu. Z tych przyczyn nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby pozostawienie przez Marszałka Województwa [...] podania skarżącej bez rozpoznania można było zakwalifikować jako akt rozstrzygający o prawach bądź obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej powyżej uchwale w sposób jednoznaczny wypowiedział się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania nie spełnia warunków pozwalających na jej zakwalifikowanie jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podstawą prawną pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania był przepis ogólny, tj. art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z treści zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wynika, że organ dokonał tej czynności z powodu nieusunięcia przez skarżącą w wyznaczonym przez organ terminie braków podania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego i nieprzedłożenia wymaganych przez organ dokumentów, a tym samym niedopełnienia wymogów formalnych wynikających z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczących wniosku o wydanie i zmiany pozwolenia zintegrowanego. Skoro na wezwanie organu skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku, forma zakończenia postępowania administracyjnego w tej sprawie odpowiadała wymogom prawa.
Jak już wskazano powyżej na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, a zatem kluczową w sprawie jest odpowiedź na pytanie o przedmiot skargi wniesionej w tej sprawie. Analiza treści skargi wskazuje, że niesłuszne jest stanowisko skarżącego, jakoby z jej treści miałoby wynikać, że nie jest to skarga na akt Marszałka Województwa [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania podania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, lecz skarga na bezczynność organu. Ze skargi jednoznacznie wynika, że zaskarżono nią "zawiadomienie Marszałka Województwa [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego". Zarzuty skargi zostały sformułowane przeciw zaskarżonemu zawiadomieniu, zaś żądanie skargi obejmuje stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Trudno w tej sytuacji uznać argumentację pełnomocnika, jakoby Sąd samowolnie i arbitralnie przyjął kwalifikację przedmiotu skargi jako skargi na akt Marszałka Województwa [...], skoro taki wniosek wynika wprost z treści samej skargi.
Z przywołanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika zaś, że skarga na pozostawienie podania bez rozpoznania nie przysługuje, a zatem jako niedopuszczalna powinna zostać odrzucona przez sąd.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wyczerpujące i pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednoznacznie wynika z niego, dlaczego Sąd przyjął, że zaskarżony akt nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a jednocześnie i w jaki sposób skarżący może dochodzić ochrony swoich interesów w drodze wniesienia skargi na bezczynność organu. Sąd powołał się w tym zakresie na utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, w tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 2/13, która rozstrzygnęła istniejące w orzecznictwie rozbieżności i która wiązała Sąd w tej sprawie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).