Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt III SA/Gl 442/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. uchylił akt Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018 r., którym organ odmówił skarżącej przyznania wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanego z pobytu M. B. w sprawie o wymeldowanie go z pobytu stałego w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta [...].
Żądanie wyłączenia od rozpoznania sprawy złożył na podstawie art. 19 w związku z art. 21 P.p.s.a. sędzia NSA Rafał Stasikowski, wyznaczony do rozpoznania sprawy w składzie trzech sędziów jako sprawozdawca (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 9 lutego 2022 r.). Jak stwierdził we wniosku sędzia NSA Rafał Stasikowski: "[s]troną postępowania jest Prezydent Miasta [...]. Jest to organ wykonawczy gminnej wspólnoty samorządowej, której członkiem jako mieszkaniec [...] jestem z mocy ustawy. Opłacam na rzecz Miasta [...] inne zobowiązania publiczno- i prywatnoprawne. Okoliczności te mogą być odebrane przez osoby postronne jako osłabiające moją bezstronność w sprawie, co może podważyć zaufanie do sądownictwa administracyjnego w Polsce".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – zwanej dalej P.p.s.a.) dotyczące wyłączenia sędziego (art. 18 - art. 24 P.p.s.a.) przewidują wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy z mocy samej ustawy (art.
18) oraz wyłączenie przez sąd – na żądanie sędziego lub na wniosek strony (art. 19). Na mocy art. 193 P.p.s.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na żądanie sędziego bądź na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy (zob. postanowienie NSA z 5 października 2018 r. sygn. akt I OZ 1022/18).
Przyczyny wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy ustawodawca wskazuje enumeratywnie w art. 18 P.p.s.a. i czyni to w sposób niepozostawiający wątpliwości, o jakie stany faktyczne chodzi. Tego rodzaju ujęcie przyczyn wskazuje wyraźnie sytuacje regulowane wymienionym przepisem. Natomiast gdy chodzi o wyłączenie sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, przepis art. 19 P.p.s.a. stanowi, że może to nastąpić wtedy, gdy istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis ten dzięki ogólnemu sformułowaniu, zapewnia odpowiednią elastyczność decydowania o wyłączeniu sędziego. Z założenia ma on eliminować te sytuacje, które nie zostały objęte zakresem zastosowania art. 18 § 1 P.p.s.a. Tak więc zgodnie z przyjętą w procedurze sądowoadministracyjnej koncepcją, do katalogu przesłanek względnych wyłączenia sędziego należą przesłanki wynikające z konkretnych okoliczności danego postępowania, podlegające właśnie z tego względu elastycznej ocenie, która może prowadzić do stwierdzenia, że występują podstawy wyłączenia sędziego, z uwagi na zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania.
Jednocześnie wyłączenie na podstawie tego przepisu powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (szerzej zob.: wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17, LEX nr 2508334 oraz postanowienia NSA z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1215/21).
W świetle judykatury wniosek o wyłączenie sędziego może być uzasadniony nie tylko wówczas, gdy sędzia może nie być bezstronny, ale także we wszelkich sytuacjach, "które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego" (wyrok TK z 13 grudnia.2005 r. sygn. akt SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134).
Z treści art. 19 P.p.s.a. wynika, że żądanie sędziego dotyczące jego wyłączenia od orzekania w danej sprawie powinno wskazywać na istnienie okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Treść tego przepisu zawiera wyrażenia nieostre, wieloznaczne, mogące obejmować wiele różnorodnych stanów faktycznych. Dlatego też w sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 P.p.s.a., rola sądu jest trudniejsza, gdyż do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56).
Wyłączenie oparte na podstawie art. 19 P.p.s.a. poddane jest także innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Różnicę tę sygnalizuje przede wszystkim art. 19 P.p.s.a., który przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona – "wniosek". Poza tym w myśl art. 20 P.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 P.p.s.a. po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego. Jest to następstwem uznania autorytetu moralnego sędziego i przyjęcia jego wiarygodności przez ustawodawcę (zob. postanowienie NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GZ 33/19).
Dalsza różnica w sytuacji strony zgłaszającej wniosek o wyłączenie sędziego i sędziego zgłaszającego takie żądanie wynika z art. 22 § 2 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że gdy wniosek o wyłączenie pochodzi od strony, sąd wydaje postanowienie "po złożeniu wyjaśnienia przez sędziego, którego wniosek dotyczy", natomiast gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia, przepisy nie przewidują takiego warunku, nakładając na sędziego jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej podstawie wyłączenia (art. 21 P.p.s.a.).
Przedstawione uwagi nie oznaczają, że rola sądu rozstrzygającego żądanie sędziego w przedmiocie jego wyłączenia jest bierna i ogranicza się tylko do wydania postanowienia (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56). Skoro bowiem art. 19 P.p.s.a. stwarza podstawę do wyłączenia sędziego wówczas, gdy zachodzi okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego, to obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy owa okoliczność rzeczywiście istnieje. Wobec braku w tej mierze kryteriów ustawowych, należy kierować się zasadami doświadczenia życiowego i w ich płaszczyźnie oceniać żądanie, okoliczności i argumenty przytoczone przez sędziego (postanowienia NSA z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 566/20, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1133/18, II GSK 1300/18, II GSK 1650/18, II GSK 1684/18 i II GSK 2001/18).
Zwrócić również należy uwagę, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji stwarzających jakiekolwiek wątpliwości, co do bezstronności sędziego. W swoich orzeczeniach dotyczących bezstronności sądu ETPCz przyjmuje tzw. zasadę domniemania bezstronności i stosuje bardzo rygorystyczne kryteria, które mogłyby doprowadzić do podważenia tego domniemania. Naruszenie tego przepisu w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach określonego postępowania ETPCz rozpatruje kazuistycznie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. W wyroku z 9 lutego 2012 r. 42856 Kinskẏ v. Czechy (LEX nr 1107708) Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że: "Istnienie bezstronności dla celów art. 6 ust. 1 Konwencji musi zostać rozstrzygnięte zgodnie z kryterium subiektywnym, to jest na podstawie osobistych przekonań konkretnego sędziego w danej sprawie, a także zgodnie z kryterium obiektywnym, to jest po dokonaniu oceny, czy dany sąd dawał gwarancje wystarczające, by wykluczyć wszelkie uprawnione wątpliwości w tej mierze. (...) Co do kryterium obiektywnego, należy rozstrzygnąć, czy oprócz zachowania sędziów, istnieją podlegające ocenie okoliczności faktyczne, które mogą rodzić wątpliwości co do ich bezstronności.
Oznacza to, że przy rozstrzyganiu w przedmiocie zaistnienia w danej sprawie uprawnionego powodu ku temu, by obawiać się, iż danemu sędziemu lub organowi sprawującemu funkcję składu orzekającego brakuje bezstronności, stanowisko zainteresowanej osoby jest ważne, lecz nie jest rozstrzygające. Rozstrzygającym jest to, czy można uznać taką obawę za obiektywnie uzasadnioną. W tej mierze nawet pozory mogą mieć pewne znaczenie lub, innymi słowy, sprawiedliwości nie tylko musi stać się zadość, musi być ona także widoczna. Stawką jest tutaj zaufanie, które sądy w demokratycznym społeczeństwie muszą wzbudzać w społeczeństwie" (zob. też wyrok ETPCz z 21 grudnia 2010 r. 27225/05 Gajewski v. Polska, LEX nr 675691; wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 1 lipca 2008 r. C-341/06 P. Chronopost S.A. i La Poste v. Union Française de L'Express (UFEX) i inni, LEX nr 410025; A. Hauser, Prawo jednostki do sądu europejskiego, C. H. Beck Warszawa 2017 r., s. 58-62) – por. postanowienie NSA z 9 lipca 2021 r. sygn. akt III OZ 408/21, LEX nr 3195872.
Wskazując na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w złożonym żądaniu Sędzia nie wskazał na okoliczności, których istnienie mogłoby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Nie wskazał na okoliczności w postaci relacji o charakterze towarzyskim lub służbowym ani ze stronami czy z uczestnikami postępowania ani z ich pełnomocnikami, które mogłyby rzutować na jego bezstronność bądź wpłynąć na niezawisłość sędziowską. Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że za okoliczności uzasadniające wystąpienie wątpliwości co do bezstronności sędziego w danej sprawie zostały uznane m.in.:
- - wspólna praca sędziego i bliskie kontakty towarzyskie z pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie (por. m.in. postanowienie NSA z 1 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3449/15),
- - okoliczność, że pełnomocnik skarżących kasacyjnie był patronem sędziego podczas aplikacji adwokackiej oraz wspólnie pracowali prowadząc w przeszłości kancelarię adwokacką (por. m. in. postanowienie NSA z 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3331/18);
- - osobista i bliska znajomość sędziego ze stroną, która wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz wspólne orzekanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym (zob. postanowienie NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3625/15);
- - osobista i bliska znajomość sędziego ze stroną – sędzią w stanie spoczynku, z którym sędzia wspólnie orzekał i utrzymywał kontakty towarzyskie również po jego przejściu w stan spoczynku (zob. np. postanowienie NSA z 7 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 854/09);
- - znajomość sędziego żądającego wyłączenia ze stroną postępowania, tzn. sędzią orzekającym w tej samej Izbie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wspólne z nim orzekanie i utrzymywanie nie tylko relacji służbowych, ale również kontaktów towarzyskich, przy czym ta bliższa znajomość miała charakter emocjonalny, wyrażający się w uczuciach sympatii, życzliwości, a nawet przyjaźni (por. m.in. postanowienia NSA z 17 września 2020 r. sygn. akt II GZ 33/19, 3 września 2020 r. sygn. akt II GZ 33/19, 12 lutego 2020 r. sygn. akt II GZ 95/19).
Podkreślić również trzeba, że w judykaturze prezentowano stanowisko, zgodnie z którym nie uzasadniają wyłączenia sędziego kontakty urzędowe, jakie mogą łączyć sędziego z innymi osobami w związku z ich obowiązkami zawodowymi (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z 25 sierpnia 1971 r. sygn. akt I CZ 121/71, 18 marca 1985 r. sygn. akt II CZ 34/85, 26 sierpnia 1994 r. sygn. akt I CO 40/94). Stanowisko to zostało następnie uzupełnione w aktualnym piśmiennictwie o wskazanie konieczności badania "intensywności" tych kontaktów. Mianowicie, jeśli mogły one zrodzić w relacjach konkretnego sędziego i adwokata (radcy prawnego) taki stosunek emocjonalny (zarówno pozytywny, jak i negatywny), który – jeśli jest uzewnętrzniony zachowaniem sędziego (faworyzowanie lub okazywanie niechęci) – może uzasadniać wniosek o jego wyłączenie. Stosunek osobisty o wspomnianym charakterze może powstać także wskutek przychylnego odnoszenia się sędziego do jednej strony i nieprzychylnego do drugiej.
Oczywiście w grę wchodzi nie subiektywne wrażenie strony, lecz jedynie konkretne fakty świadczące o tak różnym traktowaniu stron. Takie traktowanie może u strony (a także u osób postronnych) wywoływać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Nie każde przyznanie przez sędziego, że zna osobiście jedną ze stron lub jej pełnomocnika, wywołuje wątpliwości co do jego bezstronności jak i nie każda znajomość ze stroną lub jej pełnomocnikiem może rzutować na obiektywizm sędziego (por. H. Pietrzowski. Metodyka pracy sędziego w sprawach cywilnych. Rozdział VIII. Skład sądu. Zasady przydziału spraw. Wyłączenie sędziego. LEX/el oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I Acz 2185/12, LEX nr 1267325).
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że treść żądania o wyłączenie od orzekania w rozpoznawanej sprawie, nie wskazuje okoliczności tego rodzaju, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego. Powoływana we wniosku o wyłączenie okoliczność, że Sędzia jest członkiem wspólnoty samorządowej wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), podobnie jak obowiązek zapewnienia jej mieszkańcom zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym usług komunalnych (art. 7 ust. 1 ww. ustawy).
Z kolei obowiązek świadczenia danin publicznych, w tym podatków na rzecz gminy ma charakter powszechny, a jego źródło stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego – ustawa. Zgodnie z art. 169 Konstytucji RP "[j]ednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie", zaś "[k]ażdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie" (art. 84 Konstytucji RP). Ponoszenie zatem danin publicznoprawnych na rzecz konkretnego podmiotu samorządu terytorialnego samo w sobie nie budzi wątpliwości w relacjach konkretnego sędziego i konkretnej gminy na rzecz, której są one świadczone, skoro są one powszechne i nie są one realizowane indywidualnie w tym znaczeniu, że organowi administracyjnemu zostano pozostawione uznanie co do wysokości ich wymiaru i możliwości odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej.
We wniosku nie wskazano również aby Sędzia korzystał z jakichkolwiek ulg czy zwolnień, które miałyby charakter indywidualny, a więc odnoszący się do jego konkretnej sytuacji. Podobnie nie zostały sprecyzowane "inne zobowiązania prywatnoprawne", które mogłyby wprowadzać uzasadnione wątpliwości co do braku bezstronności Sędziego. Istotna pozostaje przy tym specyfika sądownictwa administracyjnego, którego podstawowym założeniem pozostaje przede wszystkim sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Sądy administracyjny są w istocie powołane do rozstrzygania konfliktów o prawo wynikających z działania administracji. Stroną tego postępowania pozostaje zatem co do zasady organ. Wymaga to zbadania, czy przedmiot konkretnej sprawy odnośnie której sędzia złożył żądanie wyłączenia pozostaje w jakiejkolwiek relacji z okolicznościami, które podał w żądaniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie związku takiego brak. Przedmiot skargi kasacyjnej stanowiła sprawa w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym. Sędzia nie wskazał natomiast na żadne takie związki z organem, do którego zwrócono się o przyznanie tego wynagrodzenia, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w rozpoznaniu takiej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w rozumieniu art. 19 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2 oraz art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.