Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3319/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Fundacji B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 czerwca 2018 r., odrzucającego skargę Fundacji B. na rozstrzygnięcie Prezydenta Wrocławia z dnia 29 listopada 2017 r. w przedmiocie konkursu na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę wniesioną w sprawie uznając, że przepisy ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1817) oraz ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1255 ze zm.) nie dają podstaw do kwalifikowania rozstrzygnięcia otwartego konkursu na prowadzenie jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej wydanego przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, jako decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.).
Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. Także protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej w ww. postępowaniu konkursowym nie jest "aktem organu jednostki samorządu terytorialnego", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny, oddając skargę Fundacji B. postanowieniem z 11 października 2018 r., nie podzielił żadnego ze sformułowanych w niej zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.
Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca Fundacja wskazując, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 272 § 1 P.p.s.a. w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 (OTK-A 2021, poz. 2), którym orzeczono niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w takim rozumieniu, jakie stanowiło podstawy wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych.
Z uwagi na powyższe skarżąca Fundacja wniosła o uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania i uchylenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r. oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 czerwca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę o wznowienie postępowania złożył Prezydent Wrocławia, wskazując, że nie istnieje możliwość powtórzenia procedury konkursowej i ponownej oceny ofert. W związku z tym organ wniósł w przypadku uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji o oddalenie skargi.
Pismami z 10 listopada 2021 r. i 22 listopada 2021 r. odpowiednio: organ i Fundacja wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie.
Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2018 r. złożona została przez stronę skarżącą na podstawie art. 272 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20. Skarga złożona została w ustawowym terminie (art. 272 § 2 P.p.s.a.) i z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 279 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga formalnie oparta została na ustawowej podstawie wznowienia przewidzianej w art. 272 § 1 P.p.s.a., stanowiącej, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Przyjmuje się, że wymieniony przepis stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów prawa materialnego lub procesowego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 885). Dodać należy, że przepis art. 272 P.p.s.a. stanowi rozwinięcie regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewidującej, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na którego podstawie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
We wskazanym, jako podstawa żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, wyroku z 15 grudnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny sygn. akt SK 12/20 orzekł, że: "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", oraz że: "Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji".
W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy [...] Kodeks postępowania administracyjnego [...], nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji.
Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji".
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych, (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne).
Tym samym po stronie oferentów tworzą prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), aby właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem (zob. szerzej I. Chojnacka, M. Nowicki, Omówienie wyroku TK z dnia 15 grudnia 2020, SK 12/20, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021 r., nr 3-4, s. 232-238).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: "postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter <> w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny".
Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, to wadliwe jest stanowisko wyrażone zarówno w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2018 r. oraz w poprzedzającym je postanowieniu Sądu pierwszej instancji, przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie.
Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 282 § 2 P.p.s.a., uznał, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 czerwca 2018 r. podlegały uchyleniu, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie zasadniczą przyczyną sprawiającą, że doszło do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem NSA, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 12/20. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć organ kosztami wznowionego postępowania.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu".
Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich rozpoznawanych sprawach przeprowadzenie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji wznowienie postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.