Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Lu 138/20 odrzucił skargę [..] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Skarbnika Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd w uzasadnieniu postanowienia wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. pełnomocnik [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta oraz Skarbnika Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga dotycząca bezczynności i przewlekłości postępowania Wójta została zarejestrowana pod sygn. akt: II SAB/Lu 137/20.
W uzasadnieniu skargi, odnoszącej się do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Skarbnika wskazano, że pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r. Spółka zażądała od Skarbnika udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentu w postaci oświadczenia, w którym Skarbnik odmówił złożenia kontrasygnaty pod treścią ugody z dnia [..] kwietnia 2019 r., jak również dokumentu, w którym został na piśmie zobowiązany przez Wójta do złożenia kontrasygnaty. Pomimo odbioru wezwania Skarbnik nie wykonał obowiązku udostępnienia informacji.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej łącznie w odniesieniu do obydwu skarg, pełnomocnik Gminy wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Skarbnika, z uwagi na brak legitymacji procesowej biernej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucając skargę stwierdził, że Skarbnik Gminy S. nie posiada zdolności sądowej. Skarbnik Gminy nie jest organem administracji publicznej, nie jest organem samorządu gospodarczego czy zawodowego, nie reprezentuje ani Skarbu Państwa, ani gminy, ani żadnej gminnej jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu nie można również uznać, aby skarbnik gminy był jakimkolwiek innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarbnik gminy nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne samodzielnie i na własną odpowiedzialność, jest wyłącznie pracownikiem urzędu gminy, zatrudnionym na podstawie powołania, będącym głównym księgowym budżetu gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie powierza mu wykonywania żadnych kompetencji władczych.
Sąd stwierdził, że kontrasygnata stanowi oświadczenie wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy (budżetu) i jest narzędziem dyscypliny budżetowej, nie jest to natomiast oświadczenie woli, gdyż takie oświadczenie w imieniu gminy składają jednoosobowo wójt lub upoważnione przez niego osoby. Wobec tego, w ocenie Sądu, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłącznie organ reprezentujący daną jednostkę wykonującą zadania publiczne - żądanie udostępnienia dokumentów związanych z kontrasygnatą Skarbnika powinno być kierowane do Wójta jako organu reprezentującego Gminę.
[..] spółka z o.o. z siedzibą w W. wywiodła na powyższe postanowienie skargę kasacyjną, w której domagając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie wniosła o uchylenie wyroku (winno być: postanowienia – przyp. NSA) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie tej normy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarbnik Gminy S. A.A., jako dysponent informacji publicznej, w zakresie jej obowiązku wynikającego z normy art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym nie była osobą obowiązaną do udzielenia informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi w odniesieniu do ww. osoby, jako osoby będącej w posiadaniu wnioskowanej przez skarżącego informacji, stanowiącej informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 46 ust 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już w skardze wskazano, że zarówno organ Gminy, jakim jest Wójt Gminy S., jak i jego Skarbnik A.A. są funkcjonariuszami publicznymi, na których ciążą obowiązki określone w art. 46 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt Gminy S. i Skarbnik Gminy są dysponentami dokumentów zawierających informację publiczną, dlatego też wniosek o ich udostępnienie został skierowany do ww. osób, jako funkcjonariuszy publicznych, w dyspozycji których dokumenty te powinny się znajdować. W ocenie skarżącej kasacyjnie Skarbnik Gminy jest osobą fizyczną, na którą w myśl art. 46 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przepisy prawa nakładają określone obowiązki prawne, a zatem posiada zdolność sądową w rozumieniu normy art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 46 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym zawierającym szczególną regulację w zakresie obowiązków konkretnej osoby, będącej funkcjonariuszem publicznym, dysponującej dokumentami stanowiącymi treści o charakterze informacji publicznej.
Żaden inny przepis prawa nie przyznaje takich uprawnień funkcjonariuszowi publicznemu nie będącemu organem gminy, jakie wynikają z kontrasygnaty Skarbnika gminy, uregulowanej jedynie w normie art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie wywołania skutków lub bezskuteczności czynności prawnej, zdziałanej przez Gminę, jako jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżone postanowienie jest błędne, zostało bowiem wydane z pominięciem dyspozycji wynikającej z normy art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z której to normy wynika akt w postaci kontrasygnaty uzależniony od działania lub odmowy wykonania tego działania przez Skarbnika Gminy, niezbędny do zadysponowania mieniem publicznym. Kontrasygnata, której może udzielić jedynie Skarbnik gminy, stanowi uzupełnienie uprawnień organu samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z brzmienia przepisu wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Skarbnik Gminy S. jako osoba będąca w posiadaniu informacji publicznej, jest osobą zobowiązaną w rozumieniu ww. ustawy do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie chodzi o informację wynikającą z obowiązków ustawowych Skarbnika Gminy. Nie jest to zatem prywatny obowiązek Skarbnika Gminy, albowiem nie dotyczy jego sfery osobistych praw i obowiązków, lecz obowiązków o randze ustawowej. Ustawowym obowiązkiem Skarbnika Gminy jest wytworzenie dokumentacji, która stanowi informację publiczną, w sytuacji zaistnienia zdarzeń opisanych w normie art. 46 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie skarżącej kasacyjnie nie sposób przyjąć, przez wzgląd na pozycję Skarbnika gminy wynikającą art. 46 ust. 3 i ustawy o samorządzie gminnym, aby pozycja Skarbnika Gminy w kontekście doniosłości aktu kontrasygnaty Skarbnika w zakresie aktu zadysponowania mieniem gminnym, nie mieściła się kategoriach władczych działań zadysponowania mieniem publicznym. Tylko Skarbnik może dokonać kontrasygnowania, co jasno wynika z treści normy art. 46 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, a więc skoro może wytworzyć bądź odmówić wykonania kontrasygnowania dokumentu, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia tej informacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot żądania pokrywa się z zakresem działania podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zaskarżone postanowienie takiej analizy nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wydając zaskarżone postanowienie, rażąco naruszył zatem art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie tej normy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarbnik Gminy nie była osobą zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej.
Profesjonalny pełnomocnik wniósł w imieniu Skarbnika Gminy S. odpowiedź na skargę kasacyjną (pełnomocnictwo zostało udzielone przez A.A.), domagając się jej odrzucenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że Skarbnik Gminy S. A.A. nie jest organem Gminy S., a więc Sąd słusznie odrzucił skargę, zaś fakt, iż Skarbik jest funkcjonariuszem publicznym nie przesądza o jego statusie strony i organu w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić trzeba, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., poprzez niezastosowanie tej normy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarbnik Gminy S. A.A., jako dysponent informacji publicznej, w zakresie jej obowiązku wynikającego z normy art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713) nie była osobą obowiązaną do udzielenia informacji publicznej.
Powyższy zarzut dotyczył naruszenia prawa materialnego i został ujęty jako niezastosowanie "tej normy" w odniesieniu do szeregu powołanych przepisów, tj. art. 4 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z niejasną konstrukcją tego zarzutu trzeba przypomnieć, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Mając powyższe na uwadze, postawiony zarzut niezastosowania wskazywanych przepisów należało zatem odnieść do zawartych w nich norm prawa materialnego, a więc, dokonując rekonstrukcji zarzutu, uznać, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie wadliwej wykładni, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w sposób wyłączający przyjęcie, że Skarbnik Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto szeroką argumentację wspierającą stanowisko strony o istniejących podstawach do uznania, że obowiązki Skarbnika Gminy wynikające wprost z ustawy o samorządzie gminnym, a w zasadzie bezpośrednio z treści art. 46 ust. 3 tej ustawy, powodują, że posiada on cechy organu władzy publicznej (jak należy sądzić po powołanym w zarzucie przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) bądź podmiotu reprezentującego Skarb Państwa (jak należy sądzić po powołanym w zarzucie przepisie art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) samodzielnego w działaniu, skoro od jego kontrasygnaty uzależniona jest skuteczność czynności prawnej. Skoro zaś jest on organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to informacja publiczna będąca w jego posiadaniu winna ulec udostępnieniu. Strona skarżąca kasacyjnie, jakkolwiek powołała w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej art. 25 § 1 p.p.s.a., dotyczący zdolności sądowej (której to brak Sąd stwierdził po stronie podmiotu, którego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej została objęta skargą wywiedzioną w niniejszym postepowaniu), to uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje jednoznacznie, czy istniejącą zdolność sądową skarżąca kasacyjnie odnosi do osoby fizycznej: "niewątpliwie Skarbnik Gminy jest osobą fizyczną", czy też do "osoby, będącej funkcjonariuszem publicznym, dysponującej dokumentami stanowiącymi treści i charakterze informacji publicznej" – uznając, że realizuje ona samodzielnie obowiązki organu władzy publicznej.
Niedokładność w tym zakresie nie pozwalała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rekonstrukcję zarzutu naruszenia art. 25 § 1 p.p.s.a., który był w istocie podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, a którego w petitum skargi kasacyjnej w powiązaniu z - nieprecyzyjnie powołanymi - przepisami u.d.i.p. nie wskazano. Wadliwość konstrukcyjna zarzutu uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności. Nie jest bowiem także jednoznaczne, czy istoty zdolności sądowej skarżąca kasacyjnie nie upatruje wyłącznie w fakcie posiadania przez Skarbnika Gminy informacji, która, jej zdaniem, stanowi informację publiczną (zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej powodowała, że nie zostało podważone stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że skarbnik nie jest organem władzy publicznej, nie jest organem samorządu gospodarczego czy zawodowego, nie reprezentuje ani Skarbu Państwa, ani gminy, ani żadnej gminnej jednostki organizacyjnej. Nie jest też jakimkolwiek innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym nie było podstaw do uznania, że Skarbnik posiada zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a., której przepisy znajdują zastosowanie w sprawach skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, która nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.
Nie zachodziły podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony przeciwnej. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden przepis p.p.s.a., jak i też żaden przepis szczególny nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).
Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu w sprawach o udostępnienie informacji publicznej stronami postępowania zasadniczo są: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz organ/podmiot, do którego złożono wniosek.
W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona "w imieniu Skarbnika Gminy". Jak jednak wynika z załączonego pełnomocnictwa, upoważnienie zostało udzielone przez A.A. do reprezentowania "jej praw w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. w W. na bezczynność Skarbnika Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej". Pełnomocnictwo udzielone przez osobę fizyczną w niniejszym postępowaniu do reprezentowania jej praw, wykluczałoby ujęcie w rozstrzygnięciu orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, o którym mowa w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.