Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2020 r. pełnomocnik S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy S. oraz Skarbnika Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga na bezczynność Skarbnika została wydzielona do odrębnego postępowania (sygn. akt II SAB/Lu 138/20).
Pełnomocnik Spółki zażądał stwierdzenia, że Wójt dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie udostępnienia wnioskodawcy na wezwanie z [...] sierpnia 2020 r. dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej tj. przedstawienia Spółce oświadczenia, w którym zwrócił się do Skarbnika Gminy w trybie art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym o udzielenie kontrasygnaty pod treścią ugody zawartej pomiędzy Spółką a Gminą S. przed mediatorem sądowym w dniu [...] kwietnia 2019 r. Ponadto pełnomocnik zażądał: zobowiązania Wójta do załatwienia sprawy poprzez przesłanie wnioskodawcy żądanych dokumentów w terminie 7 dni; orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia Wójtowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisami oraz orzeczenia o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki wskazał, że w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Wójt jako organ gminy został wezwany, oprócz naprawienia szkody do wydania wnioskodawcy – skarżącej Spółce oświadczenia, w którym zwrócił się do skarbnika gminy o udzielenie kontrasygnaty pod treścią ugody zawartej przed mediatorem sądowym. Żądanie zawarte w tym zakresie oparte zostało na treści art. 10 w zw. z art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Pomimo odbioru wezwania Wójt nie wykonał tego obowiązku w ustawowym terminie. W dniu [...] września 2020 r. przesłana została do wnioskodawcy jedynie informacja, w której Wójt powołał się na brak obowiązku udostępnienia takiej informacji, jednakże nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Żądanie odnosiło się do dokumentów urzędowych, będących w posiadaniu Wójta, stanowiących informację publiczną, albowiem dotyczących środków publicznych.
Wnioskowany dokument nie stanowi dokumentu prywatnego organu, lecz obowiązek jego sporządzenia wynika z ustawowych obowiązków organu gminy, jakim jest Wójt. Ponieważ Wójt nie podjął czynności wskazanych w ustawie, doszło do bezczynności i to pomimo skierowanego upomnienia z [...] września 2020 r. Sformułowanie stanowiska zawartego w piśmie z [...] września 2020 r. stanowi przejaw braku woli załatwienia sprawy, podyktowanego jedynie obawą osoby wezwanej do udostępnienia informacji publicznej przez wzgląd na własną odpowiedzialność za uchybienia których się dopuściła.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Strony w dniu [...] stycznia 2018 r. zawarły umowę, w wyniku udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. Realizacja umowy była współfinansowana ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jej przedmiotem było wykonanie zamówienia polegającego na dostawie i montażu instalacji zestawów kolektorów słonecznych płaskich, montowanych na budynkach mieszkalnych praz montowanych na gruncie przy budynkach mieszkalnych na terenie Gminy S.. Umowa miała być wykonana w całości najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2018 r. Wskutek powstałego opóźnienia w realizacji umowy, organ obciążył skarżącą karą umowną. Skarżąca nie uznała naliczonych kar umownych i zaproponowała wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji z udziałem mediatora. Strony podjęły rozmowy ugodowe, które miały miejsce w dniu [...] kwietnia 2019 r. przed mediatorem sądowym.
Z treści przeprowadzonej mediacji sporządzono protokół, w którym zamieszczono wstępne ustalenia – wzajemne ustępstwa stron, które jednak nie sposób uznać, że stanowią ugodę. W ramach wstępnych ustaleń organ zmiarkował naliczoną karę umowną i zobowiązał się uiścić pozostałą część wynagrodzenia. Z kolei skarżąca zobowiązała się wykonać jednorazową usługę przeglądu technicznego w terminach i na zasadach określonych w odrębnym porozumieniu. Dodatkowo strony ustaliły, że szczegóły związane z realizacją porozumienia (tj. wstępnych ustaleń określonych w protokole) sporządzą w protokołach, które podpiszą najpóźniej do [...] kwietnia 2019 r. i przedstawią właściwemu sądowi do zatwierdzenia.
Zawarte przez strony wstępne uzgodnienia zostały przez strony zrozumiane odmiennie. Organ wysłał przygotowany projekt ugody, który miał skonkretyzować zapisy zawarte w protokole z mediacji, a który to projekt miał następnie zostać potwierdzony przez Sąd, stosownie do protokołu z mediacji. Skarżąca wiadomością e-mail odmówiła podpisania porozumienia, jak również nawet negocjacji tego porozumienia wskazując, że zawarte wstępne ustalenia przed mediatorem mają moc ugody mediacyjnej. Wskazała jedynie, że w zakresie usługi jednorazowego przeglądu strony porozumieją się w oddzielnym porozumieniu. Do chwili obecnej porozumienia nie zawarto.
Skarżąca wystąpiła następnie z wnioskiem o zatwierdzenie protokołu z mediacji poprzez nadanie jej klauzuli wykonalności. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Sąd Rejonowy w Ł. nadał "ugodzie mediacyjnej" klauzulę wykonalności, na podstawie której skarżąca wszczęła postępowanie egzekucyjne.
Gmina wniosła zażalenie na postanowienie o nadaniu ugodzie klauzuli wykonalności oraz pozew o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego. Gmina w obydwu postępowaniach podniosła szereg zarzutów, w tym m.in. brak kontrasygnaty Skarbnika pod ugodą mediacyjną, skutkujący nieważnością takiej ugody, a co za tym idzie brakiem podstaw do prowadzenia w przeciwko organowi postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., Sąd Rejonowy w Ł. na skutek zażalenia zmienił zaskarżone postanowienie i oddalił wniosek skarżącej o nadanie klauzuli wykonalności ugodzie mediacyjnej. Sąd uznał, że brak kontrasygnaty pod ugodą mediacyjną skutkuje jej nieważnością. Orzeczenie powoduje, że skarżąca nie może skutecznie domagać się wykonania postanowień ugody.
Jak wynika z treści wezwania do zapłaty odszkodowania z [...] sierpnia 2020 r. Spółka winą za brak kontrasygnaty obarczyła Skarbnika oraz Wójta. Z treści wezwania do zapłaty, w którym zamieszczony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że informacja dotycząca okoliczności związanych z brakiem udzielenia kontrasygnaty jest bezpośrednio związana z toczącym się pomiędzy stronami postępowaniem oraz próbą zdobycia informacji potrzebnych do wytoczenia ewentualnego postępowania o odszkodowanie przeciwko Wójtowi i Skarbnikowi.
W ocenie Wójta przedmiotowy wniosek nie dotyczy sfery publicznej, a jego cel jest wyłącznie prywatny. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej pismem z [...] września 2020 r. Wójt w sposób wyczerpujący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Brak jest zatem podstaw do przypisania mu bezczynności, gdyż organ udzielił odpowiedzi na wszystkie tezy zawarte we wniosku z [...] sierpnia 2020 r.
Organowi można zarzucić jedynie przekroczenie 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na informację publiczną. Przekroczenie jednakże nie wynika z zaniedbań po stronie organu, a było skutkiem zwykłego przeoczenia wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zawarty w obszernym wezwaniu do zapłaty odszkodowania. Również sam tytuł tego pisma, oraz treść wiadomości e-mail skarżącej wskazywała, iż jest to pismo dotyczące wypłaty odszkodowania.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wójt Gminy S. nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. W ocenie Sądu treść żądań, w świetle okoliczności, w jakich zostały przedstawione wskazuje, że wniosek nie podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje (dokumenty) nie stanowiły informacji publicznej w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania jest pośrednio definiowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jako stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Biorąc pod uwagę specyfikę spraw z zakresu udostępnienia informacji publicznej, w szczególności fakt, że załatwienie wniosku nie zawsze odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że przewlekłość postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej będzie zatem miała miejsce, gdy organ rozpoznaje wniosek dłużej niż jest to niezbędne, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, gdy działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, w sytuacji gdy obiektywnie rzecz biorąc był w stanie podjąć działanie w którejś ze wskazanych form w zdecydowanie krótszym terminie.
Uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania wymaga stwierdzenia, że Wójt Gminy S. był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. Ocena w tym zakresie jest determinowana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi.
W katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) ustawodawca wymienił w pierwszej kolejności władze publiczne. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy S. jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z faktu tego nie wynika jednak automatycznie, że Wójt jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Aby taki obowiązek powstał trzeba w warunkach konkretnej sprawy ustalić, że żądana przez dany podmiot informacja ma charakter informacji publicznej.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Należy zauważyć, że jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10).
Jak wskazuje się w literaturze, sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (zob.
I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 146, 147; podobnie: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 548-551).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie do powołanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa.
Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z 28 października 2009 r. I OSK 545/09; z 18 listopada 2009 r., I OSK 947/09; z 9 października 2010 r., I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11; z 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 846/12; z 10 października 2012 r., I OSK 1500/12; z 24 października 2012 r., I OSK 1284/11; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; z 18 maja 2020 r., I OSK 2267/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 1601/19; z 14 lipca 2020 r., I OSK 2817/19; z 25 września 2020 r., I OSK 404/20; z 8 października 2020 r., I OSK 2055/18; wyrok WSA w Krakowie z 19 sierpnia 2020 r., II SAB/Kr 90/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2020 r., IV SAB/Wr 239/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 października 2020 r., II SAB/Bd 55/20; wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2020 r., III SAB/Gl 176/20; wyrok WSA w Kielcach z 12 listopada 2020 r., II SA/Ke 780/20; wyroki WSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r., II SAB/Wa 141/20 i z 25 listopada 2020 r., II SAB/Wa 453/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r., II SAB/Rz 80/20; wyrok WSA w Olsztynie z 10 grudnia 2020 r., II SAB/Ol 94/20; wyrok WSA w Gdańsku z 13 stycznia 2021 r., II SAB/Gd 115/20).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18). Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 848/19).
W ocenie Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że celem skarżącej jest uzyskanie informacji w jej indywidualnej sprawie, służącej jej indywidualnym interesom, nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną.
Bezsprzecznie między stronami istnieje spór dotyczący wykonania umowy z [...] stycznia 2018 r., zawartej pomiędzy Gminą i Spółką, w wyniku udzielenia zamówienia publicznego, współfinansowanego ze środków europejskich. Próba ugodowego załatwienia sprawy w drodze mediacji sądowej okazała się bezowocna. Choć do mediacji doszło, strony sporu odmiennie intepretowały charakter przyjętych ustaleń (Spółka uznała, że doszło do zawarcia ugody, w ocenie Gminy ustalenia miały jedynie charakter przygotowawczy do zawarcia przyszłej ugody). Nadanie ugodzie klauzuli wykonalności w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego okazało się prawnie niemożliwe, z uwagi na bezskuteczność ugody, wynikającą z braku kontrasygnaty skarbnika dłużnika (Gminy). Okoliczności te w sposób jednoznaczny potwierdza treść postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z [...] czerwca 2020 r., dołączonego do odpowiedzi organu na skargę.
W powyższych okolicznościach Spółka skierowała do Wójta wezwanie do zapłaty odszkodowania w kwocie 347.123,34 zł. Bezprawności działania sprawcy szkody skarżąca upatruje w braku uzyskania przez Wójta kontrasygnaty Skarbnika, niezbędnej do skuteczności prawnej ugody. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zawarty w piśmie stanowiącym, zgodnie z jego tytułem i treścią, wezwanie do zapłaty odszkodowania. Żądaną przez Spółkę informacją (publiczną – w jej ocenie) był dokument w postaci oświadczenia Wójta, w których zwrócił się do Skarbnika Gminy o uzyskanie kontrasygnaty pod ugodą. Spółka jednoznacznie powiązała udostępnienie dokumentu ze sporem cywilnoprawnym, wskazując w treści wezwania, że w przypadku zaniechania lub odmowy przedstawienia oświadczenia, wzywa solidarnie Wójta i reprezentowaną przezeń Gminę do zapłaty odszkodowania, w związku z wyrządzeniem Spółce szkody na skutek nieuzyskania kontrasygnaty Skarbnika pod ugodą, co w ocenie Spółki stanowiło zaniechanie wykonania obowiązków służbowych.
W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że pomiędzy Spółką a Gminą istnieje aktualny i realny spór cywilnoprawny, a żądany dokument ma stanowić istotny element tego sporu, ma bowiem (w ocenie skarżącej) dowodzić bezprawności działania Wójta, który nie uzyskał wymaganej kontrasygnaty, doprowadzając tym samym do powstania szkody po stronie Spółki. W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać, aby żądania skarżącej dotyczyły problemów czy kwestii, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub są ważne dla funkcjonowania organów państwa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że przedmiotem żądań Spółki jest ochrona jej indywidualnych interesów. Żądane informacje nie są zatem informacją publiczną, gdyż w zaistniałych okolicznościach nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz sprawy prywatnej skarżącej (jej sporu cywilnoprawnego z Gminą/Wójtem Gminy).
Konkluzją tych rozważań jest stwierdzenie, że Wójt nie miał obowiązku udostępnienia informacji (dokumentu) wskazanego przez skarżącą w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., nie można zatem skutecznie zarzucać organowi bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.