Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 104/20 odrzucił skargę L.C. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w przedmiocie przekazywania świadczenia na rachunek bankowy.
W uzasadnieniu postanowienia przytoczył treść art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i stwierdził, że kognicja sądów administracyjnych odnosi się jedynie do spraw określonych w w/w przepisach.
Podał, że w niniejszej sprawie L.C. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność organu w sprawie rozpoznania jej wniosków o przekazywanie świadczenia emerytalno-rentowego na konto bankowe.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2007 r. przyznał L.C. prawo do renty rodzinnej. Świadczenie było przekazywane zgodnie z wnioskiem ubezpieczonej, za pośrednictwem urzędu pocztowego, na adres zameldowania osoby uprawnionej. W dniu 2 stycznia 2019 r. do organu wpłynął wniosek wyżej wymienionej o przekazywanie jej świadczenia na rachunek bankowy, należący do innej umocowanej osoby – M.Z. Osoba umocowana złożyła odrębny wniosek o przekazywanie świadczenia na konto bankowe, wskazując numer tego rachunku oraz załączając pełnomocnictwo, podpisane przez L.C. Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. organ udzielił odpowiedzi L.C. w sprawie złożonych wniosków, informując, iż świadczenie wypłaca się osobom uprawnionym za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania świadczeń albo na wniosek tej osoby, na jej rachunek w banku lub w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej.
W związku z tym, renta rodzinna nie może być przekazywana na rachunek M.Z. W dniu 27 marca 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie L.C. z powodu niezałatwienia jej sprawy w terminie. W uzasadnieniu ponaglenia wskazała, że pomimo wniosków w tym zakresie, przysługujące jej świadczenie nadal doręczane jest przez listonosza na adres domowy, a nie na rachunek osoby, którą upoważniła do odbioru renty. Pismem z dnia 21 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] ponownie udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi w sprawie, informując, że wniosek o przekazywanie świadczenia na konto innej osoby, aniżeli uprawnionej do świadczenia, został załatwiony pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. Jednocześnie ponownie wyjaśnił, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewidują możliwości przekazywania świadczenia na konto innej osoby, niż uprawnionej do świadczenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiot zaskarżenia określony przez skarżącą w niniejszej sprawie nie mieści się w katalogu aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej w skrócie "s.u.s."), zakład ubezpieczeń społecznych wydaje decyzje w indywidualnych sprawach w nim wymienionych, w tym z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc – jak wnioskowała skarżąca – o przekazanie na konto bankowe świadczenia emerytalno-rentowego.
Ponadto, z art. 13 ust. 2 s.u.s. wynika, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 13 ust. 3 s.u.s). Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których zalicza się niniejsza sprawa, są rozpoznawane przez sądy okręgowe – sądy pracy i ubezpieczeń społecznych. Wobec tego, zakreślony przez skarżącą przedmiot postępowania pozostaje poza zakresem kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż należy do właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji nie jest również dopuszczalna skarga na bezczynność organu w powyższym zakresie.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L.C., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła:
- 1) błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 P.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy;
- 2) naruszenie art. 3 § 2 w tym w pkt 8 i 9 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że bezczynność organu w sprawie przekazywania ustalonej już dawno temu renty skarżącej na wskazany przez nią we wniosku rachunek bankowy nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych;
- 3) błędną wykładnię – w domyśle skarżącej – art. 83 ust. 1 i 2 s.u.s., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, bowiem w ogóle nie było wymagane wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w w/w przepisach, co zdaniem Sądu pierwszej instancji miało wpływ na brak jego kognicji przy rozpoznaniu niniejszej sprawy;
- 4) naruszenie art. 246 § 1 P.p.s.a., poprzez niedoręczenie skarżącej postanowienia Sądu o przyznaniu jej pomocy prawnej z urzędu bądź nierozpoznanie przez Sąd tego wniosku.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozstrzygnięcie skargi. Ponadto wniosła o doręczenie jej postanowienia Sądu w przedmiocie przyznania jej prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, jednocześnie wnosząc o zwolnienie od kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stwierdziła, że już od dawna ma ustalone prawo do świadczenia rentowego, a przedmiotem jej wniosku była kwestia przekazywania tego świadczenia na rachunek bankowy. Jest to czynność administracyjna, a w zasadzie czynność czysto techniczna. Nie jest to natomiast decyzja administracyjna, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w rozpoznawanej sprawie w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nieprawidłowo oznaczył organ, którego bezczynność zaskarżyła skarżąca. Błędnie wpisał "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]", zamiast prawidłowo – "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]". W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 P.p.s.a., w pkt 1 sentencji zaskarżonego postanowienia sprostował w/w oczywistą omyłkę.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli został sprecyzowany w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona przez L.C. bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków o przekazywanie świadczenia emerytalno-rentowego (renty rodzinnej) na rachunek bankowy, nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do określenia, czy sąd administracyjny uprawniony jest do kontrolowania postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – dotyczącego świadczeń z ubezpieczenia społecznego, gdyż wnioski L.C. dotyczą kwestii przekazywania na rachunek bankowy tego typu świadczenia (renty rodzinnej).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm., dalej w skrócie "K.p.c."), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do treści art. 2 K.p.c., powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. W świetle art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, natomiast zgodnie z art. 184 zd. pierwsze Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie.
Katalog spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętych właściwością sądów powszechnych, określają przepisy art. 476 § 2 i 3 K.p.c., które wskazują, że są to sprawy dotyczące m.in. ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także innych świadczeń w sprawach, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, oraz sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Analogiczne unormowanie zawiera również art. 180 § 2 K.p.a., stanowiący, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
Z powyższymi przepisami proceduralnymi koresponduje art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej w skrócie "s.u.s.") – błędnie powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jako art. 13 ust. 1 – stanowiący, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
- 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych;
1a) ustalania płatnika składek;
- 2) przebiegu ubezpieczeń;
- 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek;
- 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych
- 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z art. 83 ust. 2 i 3 s.u.s., od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia.
Powołany przepis ustanawia podstawową zasadę, że weryfikacja decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych jest dokonywana przez sąd powszechny, który rozpoznaje wniesione w tym zakresie odwołania. Wyjątek od powyższej zasady określa art. 83 ust. 4 s.u.s., zgodnie z którym, odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. Oznacza to, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczących przyznania lub odmowy przyznania świadczeń w drodze wyjątku oraz w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyłączona jest właściwość sądów powszechnych, a w konsekwencji tylko tak określony wycinek spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 83 s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie każda zatem sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne.
W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków L.C. o przekazywanie renty rodzinnej na rachunek bankowy – jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia został wyłączony. Powyższe stwierdzenie uzasadniało odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w tym przedmiocie.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów są nietrafne.
Ubocznie wyjaśnić należy, iż z akt sprawy wynika, że starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt III SPP/Gl 126/20 umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku L.C. o przyznanie jej w tej sprawie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, wskazując, że skarżąca nie jest zobowiązana do ponoszenia jakichkolwiek kosztów sądowych. Odpis w/w postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 4 grudnia 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.