Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 322/20, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Skarb Państwa- Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych.
Powyższy wyrok wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Pismem z dnia [...] 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej Prawo wodne), poinformował Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. o tym, że wysokość opłaty stałej za okres od [...] 2020 r. do [...] 2020 r. za pobór wód podziemnych do celów nawadniania szkółki leśnej oraz innych celów gospodarczych z ujęcia znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ż., gmina W., wynosi [...] zł. Dyrektor wskazał, że opłatę tę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech ratach kwartalnych płatnych w określonych terminach. Pismo to zostało doręczone stronie skarżącej [...] 2020 r.
W dniu [...] 2020 r. (data nadania) strona skarżąca z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, złożyła reklamację, nie zgadzając się z wysokością opłaty stałej za pobór wód, ustalonej w powołanej informacji i stwierdziła, że ta opłata nie powinna w ogóle zostać naliczona, gdyż zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych.
Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 300 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), orzekł o określeniu stronie skarżącej opłaty stałej za okres [...] 2020 r. do [...] 2020 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z opisanego wyżej ujęcia do innych celów gospodarczych.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty W. z dnia [...] 2017 r., znak: [...], pobór wód podziemnych z ww. ujęcia jest realizowany do celów nawadniania szkółki leśnej oraz innych celów gospodarczych w ilości: Q d. śr. = [...] m3/d., Q h. max. = [...] m3/sek., Q r. max. = [...] m3/rok. Z treści tej decyzji wynikało, że pobór następuje do realizacji dwóch celów: nawadniania szkółki leśnej oraz innych celów gospodarczych. Decyzja ta nie zawierała podziału na maksymalną ilość wody podziemnej wyrażoną w m3/h, która może być pobrana na jej podstawie do celów nawadniania szkółki leśnej i odrębnie na inne cele gospodarcze. Wskazana wartość maksymalnego godzinowego poboru wód dotyczy więc zarówno nawadniania szkółki leśnej, jak i poboru wody do innych celów gospodarczych. Zdaniem organu, art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, który reguluje sprawę zwolnienia z opłat za pobór wód w celu nawadniania upraw leśnych, nie daje podstaw do zwolnienia z opłaty stałej poboru wód na inne cele gospodarcze, nawet jeśli następuje on "proporcjonalnie w ilościach incydentalnych", jak to określiła w reklamacji strona skarżąca.
Dlatego też opłata stała została obliczona wyłącznie za pobór wód podziemnych na inne cele gospodarcze, niezależnie od proporcji, w jakiej może być pobrana w stosunku do ilości wody możliwej do pobrania na cele nawadniania szkółki leśnej. Podstawę jej naliczenia stanowi to, że w pozwoleniu wodnoprawnym został wyróżniony cel poboru wody, który nie jest zwolniony z opłaty stałej i jednocześnie została wskazana maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/h, która może być pobrana na podstawie tego pozwolenia.
Dyrektor wyjaśnił, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości [...] m3/h i wynoszącym po przeliczeniu [...] m3/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z art. 552a tej ustawy. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm., dalej "rozporządzenie").
W skardze do Sądu na decyzję Dyrektora, strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie poczynienia ustaleń, w jakim zakresie (ilości) pobór przez stronę wód podziemnych z ujęcia na działce nr [...] w Ż., gmina W., jest realizowany do celów nawadniania szkółki leśnej, a tym samym korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat za usługi wodne, a w jakim zakresie pobór wód jest realizowany do innych celów gospodarczych;
- - art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa wodnego przez ustalenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych do innych celów gospodarczych z opisanego ujęcia z uwzględnieniem maksymalnej ilości wody, jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawego, bez ustalenia, w jakim zakresie pobór wód jest realizowany do celów nawadniania szkółki leśnej, co wiąże się z ustawowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania opłat za usługi wodne,
- - art. 270 ust. 2 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie, mimo że pobór wód podziemnych przez stronę jest realizowany także w celu nawadniania szkółki leśnej, co oznacza, że powinna ona być zwolniona z opłaty stałej w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 października 2020 r. uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego i przedstawieniu stanowiska organu i strony skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena zasadności ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych w sytuacji, gdy woda jest pobierana zarówno na cel, z którym przepisy wiążą obowiązek ponoszenia opisanej opłaty ("inne cele gospodarcze"), jak i cel, którego realizacja jest zwolniona z takiego obowiązku ("nawadnianie szkółki leśnej"). Dalej wskazał, że opłaty za usługi wodne stanowią instrument prawny, który za pomocą ekonomicznego (finansowego) obciążenia podmiotów korzystających z usług wodnych (lub innych podmiotów, o których mowa w art. 298 Prawa wodnego) zmierza do zapewnienia racjonalnego gospodarowania wodami (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Opłaty te mają charakter publicznoprawny i stanowią rodzaj należności publicznej za możliwość korzystania z wód (zob. art. 268-269 powołanej ustawy).
Tym samym organy właściwe do określania jej wysokości muszą zachować reguły ścisłego i precyzyjnego ustalania treści regulacji prawnej będącej podstawą wydawania decyzji wymiarowych. Powołując się na art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, Sąd I instancji stwierdził, że opłata za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb, do celów elektrowni wodnych oraz do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu (ust. 2 i 2a).
W myśl zaś art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, ustala właściwy organ jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 2). Natomiast na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r, o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego art. 552a stanowiący, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 (w tym za pobór wód podziemnych), dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych. Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, powyższy przepis art. 552a Prawa wodnego stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r.
Dalej Sąd I instancji podniósł, że art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, który został powołany przez Dyrektora Zarządu Zlewni jako podstawa obliczenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, jest niejednoznaczny i budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten nie wskazuje expressis verbis sposobu naliczania tej opłaty w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, to jest wówczas, gdy pozwolenie wodnoprawne określa dwa cele poboru wód podziemnych, przy czym pobór wody w związku z realizacją jednego z tych celów podlega zwolnieniu od opłaty stałej, a wskazana w tym pozwoleniu wartość maksymalnego godzinowego poboru wód dotyczy obu celów łącznie. Wbrew twierdzeniom organu nie można przyjąć, że opłata stała może być w takim przypadku "naliczona niezależnie od proporcji, w jakiej może być pobrana w stosunku do ilości możliwej do pobrania na cele nawadniania szkółki leśnej, [gdyż] podstawę jej naliczenia stanowi fakt, że w pozwoleniu wodnoprawnym został wyróżniony cel poboru wody, który nie jest zwolniony z opłaty stałej i została wskazana maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/h, która może być pobrana na jego podstawie".
Należy opowiedzieć się za stanowiskiem, zgodnie z którym organ nakładając obowiązek uiszczenia opłaty stałej winien mieć na uwadze, by opłata stała była adekwatna do rzeczywistości. W sytuacji więc, gdy pozwolenie wodnoprawne określa dwa rodzaje przeznaczeń poboru wody podziemnej, przy czym tylko z jednym z tych przeznaczeń ustawodawca wiąże konieczność uiszczenia tej opłaty, to zadaniem organu jest takie ustalenie wielkości opłaty, która będzie powyższą okoliczność uwzględniać.
Zasadnie w tych okolicznościach zarzucono zdaniem Sądu I instancji w skardze, że stanowisko Dyrektora w powyższej kwestii narusza art. 7a k.p.a. Skoro bowiem zachodziły wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, należało zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej, w szczególności gdy nie zachodziła żadna z okoliczności, o których mowa w art. 7a § 2 k.p.a. wyłączających zastosowanie reguły z art. 7a § 1 k.p.a.
Z powyższych względów, Sąd I instancji uznał za prawnie wadliwe wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, co do konieczności ustalenia wysokości opłaty stałej niezależnie od proporcji, w jakiej może być pobrana w stosunku do ilości możliwej do pobrania na cele nawadniania szkółki leśnej. Oczywiste jest, że wskutek zastosowania przez Dyrektora takiego wskaźnika maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, ustalona została opłata stała w najwyższej możliwej wysokości w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania. Zdaniem Sądu I instancji, trafny jest zarzut skargi co do tego, że art. 270 ust. 2 Prawa wodnego winien mieć w niniejszej sprawie częściowe zastosowanie - w odniesieniu do poboru wód w celu nawadniania szkółki leśnej, a tym samym skutkujący możliwością naliczenia opłaty stałej w niższym wymiarze. Ustalenie przez organ, w jakim zakresie pobór wód jest realizowany do celów nawadniania szkółki leśnej, umożliwiłoby prawidłowe orzeczenie w przedmiocie określenia wysokości spornej opłaty, skoro zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.
Organ bezzasadnie uchylił się od obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powyższej, spornej kwestii. Tym samym organ naruszył powołane przepisy art. art. 7, 7a, 8, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a., co bezsprzecznie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Doprowadziło to bowiem do ustalenia zawyżonej opłaty stałej, w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania, która nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi rzeczy, skoro bezspornym było, że z ujęcia znajdującego się na działce nr ewid. [...] w Ż., realizowany jest pobór wód podziemnych zarówno do celów nawadniania szkółki leśnej, jak i do innych celów gospodarczych.
Tym samym, zdaniem Sądu I instancji poprzez zaniechanie przez Dyrektora poczynienia ustalenia zakresu, w jakim skarżące Nadleśnictwo realizuje pobór wód dla celów nawadniania szkółki leśnej, organ ten uchylił się od wyjaśnienia, w jakim zakresie strona skarżąca korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłaty stałej za usługi wodne. W tym stanie faktycznym ustalenie przez organ opłaty stałej w najwyższej możliwej wysokości, w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania, było błędne.
Organ przy rozpatrywaniu sprawy winien przed wszystkim dokonać ustalenia, jaka ilość wód podziemnych pobierana jest w celu nawadniania szkółki leśnej, a jaka w celach gospodarczych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi skarżącego i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ wydając decyzję naruszył przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego naliczając opłatę za usługę wodną, która nie jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat w wysokości potencjalnie możliwej do wykorzystania przez stronę na ten cel, podczas gdy z przepisu tego nie wynika, iż wobec dwóch celów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym opłata stała za cel niezwolniony od obowiązku uiszczania opłat podlegać winna jakimkolwiek modyfikacjom, lecz że jest ona należna za maksymalną ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być, nie zaś jest pobrana przez stronę na cel niezwolniony,
- b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że pobór przez stronę wód podziemnych na dwa cele, w tym także na cel nawadniania szkółki leśnej, a zatem cel zwolniony od obowiązku uiszczania opłat skutkuje koniecznością proporcjonalnego pomniejszenia opłaty stałej, pomimo że jest ona należna za maksymalną ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być, nie zaś jest pobrana przez stronę na cel niezwolniony od obowiązku uiszczania opłat,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia tych przepisów k.p.a., nie ustalając ilości wód podziemnych pobieranych na poszczególne cele poboru pomimo tego, że ustalił wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z kryteriami wskazanymi przepisami materialnymi, zgodnie z wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego potencjalną ilością wód podziemnych możliwych do poboru na cel, który nie jest z tej opłaty zwolniony.
Nadto strona skarżąca kasacyjnie stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że reforma gospodarki wodnej wprowadzona z dniem 1 stycznia 2018 r. stanowiła realizację obowiązku implementacji Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (DzUrz WE L 327 z 22.12.2000). Dyrektywa ta wymusiła na państwach członkowskich wprowadzenie zrównoważonego gospodarowania wodami wskutek oparcia systemu usług wodnych na zasadzie zwrotu kosztów takich usług- z uwzględnieniem faktu iż "korzystający i zanieczyszczający płaci". Podkreślono, że w realiach niniejszej sprawy strona dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, które określa dwa cele poboru wód podziemnych, a mianowicie cel pierwszy: nawadnianie szkółki leśnej oraz cel drugi: cel gospodarczy. Niewątpliwie, stosownie do art. 270 ust. 2 Prawa wodnego opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych, a więc za jeden z celów oznaczonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Jednak z pozwolenia wodnoprawnego wynika jeszcze cel gospodarczy, który nie jest zwolniony od obowiązku uiszczania opłaty stałej. Jednocześnie cele te mają charakter równorzędny, żaden z nich nie jest wiodący lub drugorzędny, zatem określona w pozwoleniu wodnoprawnym ilość wód możliwa do pobrania, wobec braku rozbicia jej na cele poboru, możliwa jest do pobrania na każdy z celów określonych w pozwoleniu. Tym samym, biorąc pod uwagę fakt, iż jak trafnie wywodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 318/19 (LEX nr 2717607) "opłata stała ma charakter ryczałtowy, można powiedzieć abstrakcyjny, co oznacza, że nie jest związana z faktyczną ilością poboru wód dokonaną w ciągu r.. Faktyczny pobór wód podlega opłacie zmiennej, ustalonej w oparciu o art. 272 p.w." Sąd orzekający w skarżonym orzeczeniu nieprawidłowo zastosował art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, stosując nieprzewidzianą tym przepisem konstrukcję rozdzielenia potencjalnej ilości poboru na cele określone pozwoleniem wodnoprawnym, pomimo braku ku temu również jakichkolwiek innych podstaw prawnych.
Nie sposób w ocenie skarżącego kasacyjnie podzielić stanowiska Sądu orzekającego, że okoliczność istnienia w pozwoleniu celu zwolnionego i niezwolnionego winna być przez organ uwzględniona, pomimo że ustawodawca wprost nie przewidział tego rodzaju sytuacji. Stanowisko to skutkuje więc niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą, a tym samym jest wadliwe. Z posiadanego przez zakład pozwolenia wodnoprawnego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że pobór może być dokonywany na każdy z określonych celów w ilości tam wskazanej. Pozwolenie to nie dokonuje żadnego rozdziału co do jakichkolwiek parametrów poboru. Organ zasadnie zatem uznał, iż opłata za pobór na cel niezwolniony od obowiązku uiszczania opłaty jest naliczona w odniesieniu do wartości określonych w pozwoleniu.
Również z treści decyzji Dyrektora ZZ w B. wynika, że opłata naliczona jest za pobór wód podziemnych do innych celów gospodarczych, nie zaś za określony w pozwoleniu wodnoprawnym cel zwolniony. Wprawdzie pozwolenie wodnoprawne przysługujące zakładowi zostało wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2001 r., a zatem w stanie prawnym dotyczącym ponoszenia kosztów korzystania ze środowiska wodnego, w którym nie było istotne rozdzielenie wartości poboru dla poszczególnych jego celów, to jednak należy zauważyć, że zgodnie z art. 562 Prawa wodnego organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych, w terminie do dnia [...] 2021 r., na wniosek zainteresowanych zakładów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady.
Zakład miał i nadal ma zatem możliwość takiego ukształtowania swoich praw i obowiązków wynikających z posiadanego pozwolenia, aby zoptymalizować ponoszone z tego tytułu koszty, czego jednak nie uczynił.
Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie podjęte zostały przez organ wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego organ wydał decyzję znajdującą oparcie w przepisach prawa. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do obliczenia wysokości opłaty w sposób w jaki uczynił to swoim orzeczeniu, a sposób ten należy uznać za uzasadniony okolicznościami sprawy oraz stosownymi przepisami prawa. Tym samym pozbawiony jest uzasadnienia zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o naruszeniu przez organ art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną strona podtrzymała argumentację przedstawioną w skardze oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która legła u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy Prawa wodnego, którymi wprowadzono nowy system opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L z 2000 r. Nr 327, str. 1 z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Przywołana regulacja znalazła odzwierciedlenie m.in. w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
W przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i sprawne gospodarowania zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Stosownie do treści art. 267 pkt 1 Prawa wodnego do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są m.in. opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z treścią art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wody składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej.
Jednocześnie w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego ustawodawca wprowadził wyjątki od zasady, że "użytkownik płaci". Zgodnie z zapisem tego przepisu opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Zarówno opłaty stałe, jak opłaty zmienne za usługi wodne, wraz ze zwolnieniami od obowiązku ich uiszczenia między innymi z uwagi na cel ich poboru, wprowadzone zostały dopiero ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. W niniejszej sprawie, co jest istotne, opłatę stałą organ ustalił w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty W. z dnia [...] 2017 r., a więc wydanego pod rządami Prawa wodnego z 2001 r. Zgodzić należy się z dotychczas wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, który to przepis stanowił podstawę ustalenia spornej opłaty stałej za pobór wód podziemnych, nie jest jednoznaczny, a w szczególności nie wskazuje na sposób obliczenia tej opłaty w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, to jest wówczas gdy pozwolenie wodnoprawne wydane pod rządami Prawa wodnego z 2001 r. określa dwa cele poboru wód podziemnych, przy czym pobór wody w związku z realizacją jednego z tych celów podlega zwolnieniu od opłaty stałej zgodnie z postanowieniami aktualnie obowiązującej Prawa wodnego, a wskazana w tym pozwoleniu wartość maksymalnego godzinowego poboru wód dokonywana z jednego źródła dotyczy obu celów łącznie.
Zastosowanie jedynie wykładni językowej przedmiotowego przepisu nie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające do dokonania jego właściwej wykładni zapewniającej realizację w pełni woli ustawodawcy. Dotyczy to w szczególności sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano z zapisów Prawa wodnego wynika, że wolą ustawodawcy poprzez wprowadzenie opłat za usługi wodne, było wprowadzenie wyrażonej w powołanej wyżej Dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. – w art. 9 zasady "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci", a z drugiej wprowadzenie wyjątków od tej zasady znajdujących uzasadnienie w celach w jakich woda jest pobierana.
Tym samym wykładnia przepisów winna zmierzać do urzeczywistnienia woli ustawodawcy. Treść przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. staje się wątpliwa z chwilą uwzględnienia przepisu art. 270 ust. 2 wprowadzającego wyjątek od zasady wymierzania opłaty stałej od poboru wód. Wykładnia tego pierwszego przepisu nie może prowadzić do wyłączenia stosowania w danej sprawie przysługującego podmiotowi zwolnienia od obowiązku uiszczenia spornej opłaty. Opłaty za usługi wodne są daninami publicznymi. W takiej sytuacji, przy wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego, organ nie może rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności przepisów. Zasada zaufania do organów państwowych przemawia za tym, by w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa stosować taką wykładnię, która nie byłaby krzywdząca dla strony.
Z kolei z domniemania racjonalności prawodawcy, orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardzo szczegółowych reguł takich jak np. domniemanie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych. Przepisy danego aktu prawnego winny być wykładane w sposób zapewniający spójność zawartych w nim rozwiązań prawnych, zapewniającą realizację określonych w nim celów. Należy przeciwstawić się takiej wykładni, która nie zapewnia osiągnięcia tych podstawowych założeń.
Odnosząc powyższe uwagi do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 i art. 270 ust. 2 Prawa wodnego poprzez dokonanie błędnej ich wykładni uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie podnosząc te zarzuty twierdzi, że z treści art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. wynika, że wobec dwóch celów poboru wody określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, opłata stała za cel niezwolniony od obowiązku, nie podlega jakimkolwiek modyfikacjom i jest ona obliczana od maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być, nie zaś jest pobierana przez stronę na cel niezwolniony. Z tym zarzutem kasacyjnym jest związany bezpośrednio drugi z zarzutów dotyczący błędnej wykładni art. 270 ust. 2 Prawa wodnego dokonanej przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że pobór przez stronę wód podziemnych na dwa cele, w tym na cel zwolniony od obowiązku uiszczenia opłaty stałej, skutkuje koniecznością proporcjonalnego pomniejszenia opłaty stałej.
Wykładnia tych przepisów prawa materialnego dokonana przez skarżącego kasacyjnie jest w niniejszej sprawie nie do zaakceptowania. Jest jednostronna, jest wyrazem nadmiernego fiskalizmu ze strony organów. W szczególności uniemożliwia ona skorzystanie przez stronę z przyznanego jej przez ustawodawcę prawa zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych do celów określonych w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.
Opierając się na przyjętych przez skarżącego kasacyjnie zasadach wykładni powstaje pytanie, dlaczego strona nie może być zwolniona w całości ze spornej opłaty, skoro jeden z celów poboru wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z takiego zwolnienia ustawowego korzysta. Organ obliczył w przedmiotowej sprawie opłatę stałą w najwyższej możliwej wysokości w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania, chociaż z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że z jednego ujęcia wodnego w nim wymienionego, woda może być pobierana do dwóch celów. Takie stanowisko organu zaprzecza wyżej przedstawionych zasadom wykładni przepisów. Nie urzeczywistnia woli ustawodawcy, pozbawia stronę z możliwości skorzystania z przyznanego jej prawa.
Nadto podkreślić należy, że przepis art. 270 Prawa wodnego, w tym ust. 1 i 2 określa za jakie usługi wodne ich beneficjent winien uiszczać opłatę stałą i zmienną. Natomiast przepis art. 270 ust. 2 Prawa wodnego określa jedynie sposób ustalenia, obliczenia opłaty stałej, a tym samym nie może on stanowić podstawy do wyinterpretowania norm prawnych w oparciu, o które organ byłby uprawniony do pozbawienia strony możliwości skorzystania z przyznanego jej prawa do zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej. Przeprowadzona wykładnia tych przepisów zarówno językowa, systemowa, jak i celowościowa prowadzi do stwierdzenia, że wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie. W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne wydane przed [...] 2018 r., a więc przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. przewiduje dwa cele poboru wód, a jeden z nich jest ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty stałej, a wskazana w tym pozwoleniu wartość maksymalnego godzinowego poboru wód dotyczy obu celów łącznie, zadaniem organu jest dokonanie w pierwszej kolejności ustaleń w zakresie możliwości wielkości poboru wód na poszczególne cele określone w pozwoleniu wodnoprawnym, w niniejszej sprawie na cele nawodnienia szkółki leśnej oraz na cele gospodarcze nie korzystające z ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej.
W oparciu o te ustalenia organ winien następnie dokonać stosownego ustalenia opłaty stałej o której mowa w art. 270 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., według zasad określonych w art. 271 ust. 2 powołanej ustawy. Faktycznie, na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji określając wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie przez organ użył zwrotu "ilość wód podziemnych pobieranych na poszczególne cele określone w pozwoleniu wodnoprawnym", jednak nie ulega wątpliwości, że należy uwzględnić przy obliczaniu opłaty stałej "ilość wody która może być pobrana". Powyższe jednak mało precyzyjne sformułowanie nie może uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Powyższa wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 270 ust. 2 i art. 271 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. determinująca istotne okoliczności, jakie winny zostać ustalone przez organ przed wydaniem decyzji ustalającej wysokości opłaty stałej, czyni nieuzasadnionym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności powinno nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód organ dopuścić winien wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Brak ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uzasadniało przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ administracji publicznej art. 7a k.p.a., który nakazuje rozstrzyganie wątpliwości co do treści norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie na korzyść strony, jako podstawowej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności gdy chodzi o ograniczenie stronie przyznanych uprawnień, oczywiście gdy zostaną spełnione pozostałe przesłanki określone w tym przepisie.
Brak jest natomiast podstaw do oceny zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Zarzut ten został wadliwie sformułowany. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów (ustępów), punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu bądź paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013).
Strona tego wymogu nie spełniła. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w czym organ upatruje naruszenia tego przepisu. Te same uwagi należy podnieść odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. kwotę 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, a ustalonego na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).