Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 170/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku M.P. z dnia 3 marca 2020 r. w terminie trzydziestu dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
M.P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Przedsiębiorstwo [...], posiadał wydane w dniu [...] listopada 2016 r. (z datą obowiązywania do dnia 1 listopada 2026 r.) zezwolenie na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Następnie złożył do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] trzy wnioski, w tym wniosek z dnia 3 marca 2020 r. (doprecyzowany w piśmie z dnia 5 marca 2020 r.) jako żądanie zmiany posiadanego zezwolenia. Wniosek ten został przekazany Prezydentowi Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 20 marca 2020 r. w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie "k.p.a.") i wpłynął do organu w dniu 24 marca 2020 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 25 marca 2020 r. doprecyzował wniosek w ten sposób, że podtrzymał zawarte w nim stanowisko, tj. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie zamkniętym – działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Jednocześnie zwrócił się o zwrot oryginału wniosku, co organ zrealizował w dniu 25 marca 2020 r.
Strona złożyła do organu także wniosek z dnia 1 kwietnia 2020 r. (data wpływu – 6 kwietnia 2020 r.) o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Wniosek ten został przekazany Prezydentowi Miasta [...] przez RDOŚ w [...] zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2020 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i wpłynął do organu w dniu 9 kwietnia 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 8 maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o "właściwość rzeczową" pomiędzy nim a RDOŚ w [...] przez wskazanie tego ostatnio wymienionego organu jako właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w [...] stanowiącej teren zamknięty.
W piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. M.P. złożył ponaglenie, wnioskując o pilne rozpoznanie m.in. jego wniosku z dnia 3 marca 2020 r. oraz wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. Sformułował pogląd, zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania tych wniosków jest Prezydent Miasta [...] oraz przedstawił obszernie stanowisko odnośnie powodów wskazania tego organu jako właściwego.
Z akt sprawy wynika także, że równolegle do opisanych wyżej aktywności strony i organu toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 listopada 2016 r., udzielającej M.P. zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie zamkniętym. Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność w/w zezwolenia, natomiast decyzją z dnia 23 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w postępowaniu wszczętym z urzędu, nie stwierdziło nieważności własnej decyzji z dnia 8 czerwca 2020 r.
W dniu 11 września 2020 r. M.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...], obejmując zaskarżeniem bezczynność dotyczącą wniosków skarżącego z dnia 3 marca 2020 r. i z dnia 1 kwietnia 2020 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., polegające na nierozpoznaniu tych wniosków przez wydanie decyzji administracyjnej, nieokreślenie terminu ich rozpoznania oraz niewskazanie stronie przyczyn zwłoki w niedotrzymaniu terminu. Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się wyroku w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów o nadaniu biegu wnioskowi z dnia 3 marca 2020 r. Mimo zarzucenia już w ponagleniu z dnia 20 lipca 2020 r. bezczynności polegającej na niezałatwieniu w/w wniosku – organ nie ustosunkował się do tego zarzutu. Odpowiedź na skargę również nie zawiera wyraźnego stanowiska co do niezałatwienia wniosku z dnia 3 marca 2020 r. Tymczasem był to odrębny wniosek od wniosku kolejnego, tj. wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r., a ponadto wcześniejszy, zatem wymagał wcześniejszej, właściwej, procesowej reakcji organu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, odrębność wniosku z dnia 3 marca 2020 r. powoduje, że zaniechanie reakcji organu nie może być usprawiedliwione wystąpieniem przez organ w piśmie z dnia 8 maja 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do NSA. Działanie to było skutkiem złożenia kolejnego wniosku (z dnia 1 kwietnia 2020 r.), co wyraźnie wynika zarówno z treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu (strona 2 tego wniosku), jak i z uzasadnienia postanowienia NSA w sprawie o sygn. akt II OW 101/20. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno wniosek z dnia 3 marca 2020 r., jak i wniosek z dnia 1 kwietnia 2020 r., podlegały procesowemu załatwieniu, przy czym odpowiednio terminy na ich załatwienie biegły od dnia następnego po wpływie wniosków do organu, tj. od dnia 25 marca 2020 r. i od dnia 10 kwietnia 2020 r. Z tych względów WSA w Białymstoku uznał, że organ dopuścił się bezczynności w odniesieniu do wniosku z dnia 3 marca 2020 r., która to bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności co do wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r., z uwagi na fakt, że właśnie tego wniosku dotyczył wszczęty przez organ spór kompetencyjny przed NSA, który zakończył się wydaniem orzeczenia w dniu 20 października 2020 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie punktów: 1, 2, 3 i 5, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż:
- a) w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność Prezydenta Miasta [...] wobec wniosku M.P. z dnia 3 marca 2020 r. (doprecyzowanego w piśmie z dnia 5 marca 2020 r.) w przedmiocie żądania zmiany posiadanego zezwolenia, w sytuacji, gdy do terminów załatwienia spraw administracyjnych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, do których należy zaistnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie objętym wnioskiem z dnia 3 marca 2020 r., co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności organu;
- b) w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność Prezydenta Miasta [...] z rażącym naruszeniem prawa wobec wniosku M.P. z dnia 3 marca 2020 r. (doprecyzowanego w piśmie z dnia 5 marca 2020 r.), w sytuacji, gdy:
- - wniosek M.P. wpłynął do organu w dniu 24 marca 2020 r.;
- - w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. miało miejsce zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym;
- - w dniu 8 maja 2020 r. organ złożył do NSA wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie rozstrzygające spór kompetencyjny w dniu 20 października 2020 r., które to postanowienie zostało doręczone organowi w dniu 10 grudnia 2020 r.;
a zatem w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., które to przyczyny nie wliczają się do terminów załatwiania spraw administracyjnych;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 23 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ jeszcze przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego przez NSA winien procesowo ustosunkować się do wniosku z dnia 3 marca 2020 r., w sytuacji, gdy do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, może podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na ważny interes społeczny lub słuszny interes obywateli;
3) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., poprzez częściowe uwzględnienie skargi na bezczynność (w zakresie wniosku z dnia 3 marca 2020 r.), pomimo iż w sprawie zaistniały "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (zaistnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy organami), które to przyczyny nie wliczają się do terminów załatwiania spraw administracyjnych i nie uzasadniały przyjęcia, iż w sprawie zaistniała bezczynność.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że w tej sprawie, w zakresie wskazanym przez WSA w Białymstoku, miała miejsce bezczynność organu o cesze rażącego naruszenia prawa. Według art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z kolei stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie – co do zasady – nie jest taką szczególną okolicznością.
W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/21; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania, jak również bezczynności przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość i drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).
Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W aktach brak jest jakichkolwiek dowodów o nadaniu biegu wnioskowi z dnia 3 marca 2020 r., a pomimo zarzucenia już w ponagleniu z dnia 20 lipca 2020 r. bezczynności polegającej na niezałatwieniu w/w wniosku – organ nie ustosunkował się do tego zarzutu. Skoro był to odrębny wniosek od kolejnego wniosku, a więc wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r., a ponadto wcześniejszy, zatem – jak trafnie wskazuje WSA w Białymstoku – wymagał on reakcji procesowej organu.
Tym samym zaniechanie reakcji organu nie może być usprawiedliwione wystąpieniem przez organ w piśmie z dnia 8 maja 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do NSA. Działanie to było skutkiem złożenia kolejnego wniosku – wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. Ponadto podkreślenia wymaga, że o tym, iż sam organ traktował każdy ze złożonych wniosków oddzielnie, świadczy wydane w dniu 24 lipca 2020 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku kolejnego, tj. wniosku z dnia 23 czerwca 2020 r. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było pozostawanie w toku postępowania z wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno wniosek z dnia 3 marca 2020 r., jak i wniosek z dnia 1 kwietnia 2020 r., podlegały procesowemu załatwieniu. Skoro brak reakcji organu, uwzględniając przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), według daty wyrokowania Sądu pierwszej instancji wynosił ponad 6 miesięcy, to uzasadnione było przyjęcie stanowiska, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Chybione są w konsekwencji argumenty skargi kasacyjnej podnoszące, że skoro spór kompetencyjny został rozpoznany przez NSA postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., a odpis tego postanowienia, wraz z uzasadnieniem, wpłynął do organu w dniu 10 grudnia 2002 r., to okoliczność ta czyni zarzut bezczynności nietrafnym, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 35 § 5 k.p.a. Jak już wspomniano, M.P. złożył odrębne wnioski (z dnia 3 marca 2020 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2020 r.), zaś stanowisko wnioskodawcy wiązało organ, zgodnie z zasadą dyspozycyjności. W konsekwencji reguła o wstrzymaniu biegu terminu do załatwienia sprawy, wynikająca z przepisu art. 35 § 5 k.p.a., mogła mieć zastosowanie jedynie do postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2020 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.