Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 461/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 3 lipca 2020 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie informacji w zakresie:
- 1) poniesionych kosztów funkcjonowania Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego, od dnia powołania komisji do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek;
- 2) umów, faktur, rachunków dokumentujących powyższe koszty;
- 3) gdzie i kiedy zaplanowano konferencję, o której mowa w artykule pod wskazanym we wniosku linkiem.
Ministerstwo Obrony Narodowej w piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. poinformowało wnioskodawcę, że Podkomisja nadal prowadzi swoje prace i funkcjonuje w oparciu o roczny budżet - informacja o planowanym budżecie Podkomisji na 2020 r. jest ogólnie dostępna (pod podanym linkiem). Informacja ta została uzupełniona w piśmie z dnia 7 sierpnia 2002 r. poprzez wskazanie, że w 2020 r. Podkomisja ma do dyspozycji 2 mln 746 zł i działa zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 czerwca w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotnictwa Państwowego oraz przepisami decyzji nr 306/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania podkomisji do ponownego zbadania wypadku lotniczego. Organ wskazał także, że Podkomisja nie jest komórką organizacyjną Urzędu Ministerstwa Obrony Narodowej, a organem właściwym do udzielenia informacji publicznej dotyczącej działalności Podkomisji jest jej przewodniczący, w związku z czym pytania dotyczące przebiegu prac, w tym planowanych konferencji należy skierować bezpośrednio do przewodniczącego Podkomisji.
Stowarzyszenie S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (podpisaną w dniu 6 sierpnia 2020 r.) skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wniosku z dnia 3 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w pismach z dnia 21 lipca 2020 r. i z dnia 7 sierpnia 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając na wstępie przyjęte rozumienie pojęcia informacji publicznej, stwierdził, że Minister Obrony Narodowej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, który nie zareagował prawidłowo na wniosek. W ocenie Sądu przedmiot wniosku dotyczył informacji publicznej, jaką niewątpliwie jest wiedza o "zawieranych wydatkowaniu środków budżetowych", zaś organ nie udostępnił żądanej informacji, a udzielone odpowiedzi naruszają art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku była informacja publiczna, czego Minister Obrony Narodowej nie kwestionował, to odmowa jej udostępnienia z powołaniem się na to, że nie leży to w jego kompetencji, była wadliwa. Organ winien był udzielić żądanej informacji lub udzielić odpowiedzi na wniosek w jednej z dopuszczalnych ustawą o dostępie do informacji publicznej form.
Żadne kwestie natury formalnej nie stały więc na przeszkodzie wydaniu decyzji przez organ. Sąd doszedł do przekonania, iż bezczynność nie była wynikiem złej woli, a raczej przejawem znikomego doświadczenia w problematyce związanej z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co powodowało, że nie uznał, aby zaistniała bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Obrony Narodowej zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek z dnia 3 lipca 2020 r. w zakresie informacji żądanych w jego punkcie trzecim stanowi informację publiczną, podczas gdy w istocie zakres żądanych informacji w tym punkcie takiej informacji nie stanowi, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ skarżący kasacyjnie musi udzielić w zakresie tego punktu informacji publicznej, do czego w przypadku zastosowania przez Sąd prawidłowej wykładni wyżej wskazanego przepisu nie byłby zobowiązany;
- b) art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie podczas gdy przepis ten powinien być zastosowany w zakresie odpowiedzi przez organ skarżący kasacyjnie w zakresie punktu trzeciego wniosku z dnia 3 lipca 2020 r., co skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ skarżący kasacyjnie musi udzielić w zakresie tego punktu informacji publicznej, do czego w przypadku zastosowania przez Sąd powyższego przepisu organ nie byłby zobowiązany;
- c) art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwie zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że odpowiedzi udzielone przez organ skarżący kasacyjnie naruszały ten przepis, podczas gdy w myśl ustalonego w sprawie stanu faktycznego były z tym przepisem zgodne;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, dlaczego zdaniem Sądu udzielone przez organ skarżący kasacyjnie odpowiedzi naruszały art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd wskazując, że udzielone przez organ skarżący kasacyjnie odpowiedzi nie były prawidłowe;
- b) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie zobowiązania organu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia punktu trzeciego wniosku z dnia 3 lipca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem punkt ten nie dotyczył wydatkowania środków publicznych, co tym samym uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd zobowiązując w sentencji wyroku organ skarżący kasacyjnie do udzielenia odpowiedzi również w zakresie tego punktu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zawarł argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
W ramach obu postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucając jego naruszenie poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odpowiedzi organu na skierowany do niego wniosek naruszały art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie zobowiązania organu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia punktu trzeciego wniosku.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd podstaw uznania, że organ udzielając odpowiedzi na wniosek naruszył art. 14 ust. 1 u.d.i.p. należało uznać za trafny. Zgodnie z tym przepisem, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Lektura uzasadnienia wyroku nie przynosi jednoznacznej i pełnej odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób zdaniem Sądu I instancji organ naruszył treść art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani nie pozwala odkodować sposobu rozumowania Sądu, skoro w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził jedynie, że "materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że organ popadł w bezczynność. Nie udostępnił bowiem żądanej informacji, a udzielone odpowiedzi naruszają art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".
Tak lakoniczne stwierdzenie oraz sposób jego sformułowania nie wyklucza przyjęcia, że do naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. doszło niezależnie od nieudostępnienia informacji publicznej. Sąd nie wyjaśnił podstaw przyjęcia, że udzielone odpowiedzi przepis powyższy naruszają, nie wskazując w jaki sposób udzielnie odpowiedzi na wniosek nie nastąpiło w sposób i w formie określonych we wniosku, szczególnie wobec następczego stwierdzenia, że "żadne kwestie natury formalnej nie stały więc na przeszkodzie wydaniu decyzji przez organ".
Należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy, zasadne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że udzielone przez organ skarżący kasacyjnie odpowiedzi naruszały art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W tym zakresie zaskarżone orzeczenie ze względu na jego wadliwe uzasadnienie wymyka się spod kontroli instancyjnej.
Wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła także Sądowi niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - w zakresie zobowiązania organu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia punktu trzeciego wniosku z 3 lipca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem punkt ten nie dotyczył wydatkowania środków publicznych, co tym samym uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd zobowiązując w sentencji wyroku organ skarżący kasacyjnie do udzielenia odpowiedzi również w zakresie tego punktu. Także ten zarzut należy uznać za skuteczny.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd stwierdzając bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej uznał, że "przedmiot wniosku dotyczył informacji publicznej, jaką niewątpliwie jest wiedza o zawieranych wydatkowaniu środków budżetowych". Konfrontując powyższe stwierdzenie z treścią punktu trzeciego wniosku, w którym wystąpiono o udostępnienie informacji - gdzie i kiedy zaplanowano (określoną we wniosku) konferencję, nie sposób nie uwzględnić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu w tym zakresie złożyło się na rozstrzygnięcie o uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, jednak z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika, czy kwestia stwierdzenia, że "przedmiot wniosku dotyczył informacji publicznej, jaką niewątpliwie jest wiedza o zawieranych wydatkowaniu środków budżetowych", odnosi się do całości treści wniosku. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera wiele wątków, dotyczących różnych zagadnień, prawidłowo skonstruowane uzasadnienie Sądu powinno oceniać, jeżeli nie każde z pytań odrębnie, pod kątem zawarcia w nich kwestii dotyczących spraw publicznych, to co najmniej powinno umożliwiać przyporządkowanie dokonanej przez Sąd wykładni przepisów i sposobu ich zastosowania do konkretnej problematyki wniosku.
Tymczasem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, czy Sąd ten przyjmując, że "przedmiot wniosku dotyczył informacji publicznej, jaką niewątpliwie jest wiedza o zawieranych wydatkowaniu środków budżetowych" faktycznie objął swoją kwalifikacją całą treść wniosku, czy w ocenie tej część treści wniosku pominął. Jakkolwiek w części opisowej uzasadnienia Sąd przytoczył krótko stan faktyczny, w tym pytania, które były przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jednak lakoniczne uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy Sąd części wniosku nie ocenił, czy jednak ocenił jego całą treść.
Wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu.
Trafność zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, że w istocie nie wiadomo, czy faktycznie rozstrzygnięciem objęto także punkt trzeci złożonego wniosku. Z przytoczonego stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby Sąd zauważył udzieloną w tym zakresie odpowiedź organu i poddał ją swojej ocenie pod kątem uznania, że informacja publiczna to informacja o sferze faktów dotyczących działalności publicznej. Z powyższych względów, nie mógł być oceniony, wskazany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji, poprzez jego niezastosowanie. Nie ma bowiem pewności, czy Sąd swoim rozstrzygnięciem objął punkt trzeci wniosku i w ogóle uznał, że treść pytania dotyczy informacji publicznej, skoro okoliczność ta nie wynika z treści uzasadnienia, w którym Sąd nie nawiązał nawet do oświadczenia organu, że nie jest w posiadaniu tej informacji.
Nie mógł być także oceniony, podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że odpowiedzi udzielone przez organ skarżący kasacyjnie naruszały ten przepis, podczas gdy w myśl ustalonego w sprawie stanu faktycznego były z tym przepisem zgodne. Brak możliwości kontroli rozstrzygnięcia pod kątem tego zasadności tego zarzutu jest konsekwencją uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie podstaw do stwierdzenia, że udzielone odpowiedzi naruszają przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p.
Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestii wykładni i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni wytyczne wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i odniesie przyjęte rozumienie informacji publicznej do kompletnej treści wniosku mając na uwadze stan faktyczny sprawy, w tym stanowisko organu podnoszącego, że nie jest on posiadaczem wnioskowanych informacji a jego kompetencje ograniczają się do powołania Podkomisji do Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego oraz zapoznania się z raportem z jej prac.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.