Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 298/20 odrzucił skargę B.I. na bezczynność Prokuratora Krajowego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że pismem z dnia 8 września 2020 r. B.I. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w sprawie wydania kopii opinii Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu z akt sprawy o sygn. PK IV Sn 521.2019, zawierającej ocenę celowości i dopuszczalności wywiedzenia wnioskowanej przez niego skargi nadzwyczajnej.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Krajowy wskazał, że negatywne stanowisko w zakresie wniosku skarżącego zostało już zawarte w odpowiedziach z dnia 21 listopada i z dnia 12 grudnia 2019 r. prokurator A.M. pełniącej obowiązki w Wydziale Skargi Nadzwyczajnej Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej oraz w pismach Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej z dnia 7 lutego 2020 r. i Zastępcy Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej z dnia 9 marca 2020 r. Równocześnie organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśniając, że działania Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego i pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego oraz podległych im prokuratorów wykonywane są w oparciu o ustawę - Prawo o prokuraturze. Stąd ich działania nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, a sposób rozpoznania korespondencji kierowanej do organów prokuratury oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć powinny być weryfikowane na gruncie przepisów ustawy - Kodeks postępowania karnego.
Dodał, że wszystkie skargi i wnioski dotyczące działalności prokuratury podlegają rozpoznaniu w odrębnym trybie - według reguł zawartych w Dziale XIV rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2017 r., poz. 1206 ze zm.), zaś przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w powyższych ustawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołując regulacje dotyczące właściwości sądów administracyjnych stwierdził, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację Prokuratora Krajowego oraz wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. W świetle przedstawionych ustaleń Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
B.I. wywiódł na powyższe postanowienie skargę kasacyjną, w której wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności:
- - art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że odmowa wydania opinii z akt sprawy nie jest czynnością objętą kontrolą sądowoadministracyjną, zwłaszcza w kontekście przepisów art. 221 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego;
- - art. 58 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
- - art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy. Stwierdzenie, że żądana przez skarżącego opinia nie stanowi informacji publicznej, było przedwczesne. Uzasadnienie wyroku nie zawiera również należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy;
- - art. 3 § 1 i art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, polegającej na wydaniu kopii opinii Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, w sytuacji gdy żądanie skarżącego (choćby nawet częściowo) odpowiadało pojęciu informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle treści art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązkiem organu było poinformowanie skarżącego, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób określony we wniosku i określenie w jaki sposób mogłaby być udostępniona. Skoro organ tego nie uczynił, to trafny jest również zarzut bezczynności organu. Chybione okazało się niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dostrzegł on bowiem uchybienia (bezczynności) organu w tym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że odmowę wydania odpisu opinii należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej realizowaną w formie władczej, charakteryzującą się jednostronnością działania i konkretnie określonym adresatem i ma charakter publicznoprawny, w konsekwencji rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wydania kopii opinii podlega kontroli sądu administracyjnego, przede wszystkim jako inna czynność z zakresu administracji publicznej, również w kontekście dostępu skarżącego do informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić trzeba, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zachodziły jednak podstawy do rozpoznania zarzutów wskazanych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności, a to z tego względu, że dotyczyły one kwestii dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wobec której sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postepowania mają charakter następczy.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kwestionując stanowisko Sądu o niepodleganiu kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu – aktu odmowy wydania opinii z akt sprawy Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu sporządzonej w sprawie o sygn. PKIV Sn 521.2019. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, odmowa wydania opinii Prokuratury w sprawie wniosku o wniesienie skargi nadzwyczajnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a jako taka podlega kontroli sądowej – "zwłaszcza w kontekście przepisów art. 221 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego" (jak wskazano w treści zarzutu).
Zarzut ten nie mógł być skuteczny. Skarżącemu kasacyjnie wskazać należy, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego – a ten właśnie dział k.p.a. skarżący kasacyjnie ujął w zarzucie – "art. 221 k.p.a. i następne" (wadliwie formułując zarzut skargi kasacyjnej wobec nieprecyzyjnego wskazania konkretnych przepisów) nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 k.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej.
Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; postanowienia NSA z: 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14; 16 marca 2021r., III OSK 4064/21).
Z treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika wprost, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Podstawowym warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, tj. mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1626/20). Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz.
66) prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Zadania te Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują przez czynności określone w art. 3 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, a nie przez wydawanie decyzji, postanowień, bądź innych aktów z zakresu administracji publicznej. Jedynie w określonych kategoriach spraw, np. w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej, prokurator może działać jako organ administrujący i wówczas stosuje się w stosunku do niego przepisy p.p.s.a. Podkreślenia jednak wymaga, że skarżący nie domagał się udostępnienia informacji publicznej, a więc sprawa sądowoadministracyjna nie dotyczyła bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.
Nie mógł być rozpoznany jako zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten dotyczył naruszenia przepisów postępowania. Jakkolwiek przepis został wskazany nieprecyzyjnie, to mając na uwadze uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 i z uwagi na wyjaśnienie przez skarżącego kasacyjnie, że do zarzucanego naruszenia doszło na skutek uznania, że sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny mógł przyjąć, że zarzut ten dotyczył naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten rozpoznany, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie był uzasadniony.
Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. Zawarty w zarzucie przepis jest przepisem kompetencyjnym, umożliwiającym Sądowi odrzucenie skargi w przypadku stwierdzenia, że sprawa nie należy do jego właściwości.
Warunkiem koniecznym rozpoznania zarzutu naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było zatem powiązanie go z odpowiednimi przepisami, w których to skarżący kasacyjnie upatrywał podstawy przyjęcia wniesionej skargi do rozpoznania. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Skoro więc Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do jego właściwości, to podjętemu rozstrzygnięciu nie można było zarzucić skutecznie naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ było ono zgodne z zawartą w tym przepisie kompetencją Sądu do odrzucenia skargi w takiej sytuacji.
Nie był usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., których to naruszenia skarżący kasacyjnie upatrywał w bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy oraz przedwczesnym stwierdzeniu, że żądana opinia nie stanowi informacji publicznej, a co więcej w braku przedstawienia w uzasadnieniu należycie ustalonego stanu sprawy.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zarzut powyższy nie został w żaden sposób wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna zawierać podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, a zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd I instancji oraz charakter tego naruszenia. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę (art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a.) i zasługują na uwzględnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej ma ten skutek, że sąd kasacyjny nie może zastępować strony w formułowaniu tych zarzutów, nie może ich też precyzować czy konkretyzować, albo uzupełniać ich uzasadnienia.
Jak wskazano powyżej, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przywołanego przepisu wynika, że skuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania determinowana jest wykazaniem przez stronę skarżącą, że zarzucone uchybienie regułom proceduralnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunku tego skarga kasacyjna nie spełnia. Profesjonalny pełnomocnik nie wyjaśnił ani z jakich przyczyn uznaje, że Sąd nie dysponował kompletnymi aktami sprawy ani nie wskazał w czym upatruje wad w konstrukcji uzasadnienia postanowienia, a więc braków w zakresie należytego ustalenia stanu sprawy. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której skarżący kasacyjnie stwierdził, że "odmowa wydania kopii opinii jest związana z sferą informacji publicznej.
Zagadnienie to nie było w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Podobnie zresztą jak zagadnienia wynikające z przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego" można jedynie przypuszczać, że zarzut braku należycie ustalonego stanu sprawy dotyczyć mógł powyższych kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak domniemywać granic skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Powyższe wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej - w sposób istotny wpłynęły na możliwość rozpoznania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń powołanych przepisów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie sformułował także wniosek, że stwierdzenie, że żądana opinia nie stanowi informacji publicznej było przedwczesne. Odnosząc się zatem do tego stanowiska skarżącego kasacyjnie zaznaczyć należy, że Sąd tezy takiej w ogóle nie sformułował, nie było więc konieczne odnoszenie się do zasadności zarzutu postawionego jako zarzut naruszenia w powyższy sposób art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie był także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a., których naruszenia skarżący kasacyjnie upatrywał w niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej, której wynikiem było niezastosowanie art. 149 p.p.s.a.
Przede wszystkim ponownie wskazać należy na zaistniałą nieprecyzyjność w sformułowanym zarzucie. Przepis art. 149 p.p.s.a. dzieli się na pomniejsze jednostki redakcyjne (§ 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b, § 2). W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).
Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co czyniło również niezasadnym zarzut naruszenia powiązanego z przepisem "art. 149" p.p.s.a. - art. 3 § 1 p.p.s.a.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawienie powyższego zarzutu, nawet, gdyby został on sformułowany w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do jego podstaw, było przedwczesne w skardze kasacyjnej wnoszonej od postanowienia o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Z powyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.