Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 469/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 196/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 5 stycznia 2021 r., nr 1/EU-O/2021, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 16 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze. zm.; dalej "ustawa o Policji") w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Decyzją z 15 stycznia 2019 r., nr 6/2019/ZSK, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie odmówił J.T. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania w dniu 30 kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr 15/EU-O/2019, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 609/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19, oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z 9 listopada 2020 r., nr 1/2020/ZSK, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2008-2014 oraz niewykorzystany czas wolny od służby. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przelicznika byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach").

Odnosząc się do wydanego w sprawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 609/19, organ wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co zdaniem organu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ przyjął, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i jego uprawnienie zostało zrealizowane.

Decyzją z 5 stycznia 2021 r., nr 1/EU-O/2021, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2014 r. W dniu 30 stycznia 2014 r. zostało sporządzone Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, zawierające m.in. wskazanie ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w łącznym wymiarze 218 dni. Wobec powyższego wymienionemu policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 34.909,79 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą o szczególnych rozwiązaniach, z których wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Komendant wskazał, że okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. Jednakże, jak podkreślił, przepis ten przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że organy naruszyły w sprawie art. 153 p.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 października 2019 r. Jak bowiem wskazał sąd w uzasadnieniu ww. wyroku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu.

W ocenie sądu pierwszej instancji wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby na odstąpienie od zastosowania wyroku WSA w Krakowie. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyroku WSA, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania.

Sąd ten podniósł, że jak stanowi przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Sąd wskazał, że przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zdaniem tego sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji.

Powyższy wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w określonym w nim zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W rezultacie w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji z dniem 27 lutego 2014 r. (a zatem przed 2018 r.), do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie znajduje przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 2018 r. i ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w rezultacie w pełni aktualne pozostają wskazania zawarte wyroku WSA z dnia 15 października 2019 r. oraz wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19.

W ocenie sądu w sprawie nie doszło do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal, tak jak to miało miejsce w dniu wydania ww. wyroku, ocena sytuacji skarżącego powinna zostać dokonana z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 153 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł KWP w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Organ złożył również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 609/19, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19, podczas gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie z dniem 1 października 2020 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;
2. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do J. T. zostało zrealizowane w 2014 r. poprzez wypłatę mu ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Z tego względu już na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku TK, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689).

Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe konstytucyjne prawo uprawnionego, stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału.

Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy ubiegają się o ekwiwalent za okres przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne.

Wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne, Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby.

W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji. Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Taką wykładnię słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji ponownie orzekający w sprawie. Wykładnie taką przyjął także sąd orzekający uprzednio w tej samej sprawie pod sygn. akt III SA/Kr 609/19 oraz NSA orzekający w sprawie skargi kasacyjnej od tego wyroku WSA w sprawie pod sygn. akt I OSK 3383/19. Zaprezentowana wyżej wykładnia przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie pozwala przyjąć za słuszny poglądu autora skargi kasacyjnej, że orzeczenie sądowe oraz uchylone decyzje zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ zmianie z dniem 1 października 2020 r. z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Poddany kontroli aktualnie wyrok, jak i "nowe" decyzje administracyjne poddane aktualnie kontroli nie zostały wydane w nowym stanie prawnym, gdyż przywołany przepis art. 9 ust. 1 cyt. ustawy nie zmienił go względem stanu prawnego obowiązującego w chwili dokonywania pierwszej kontroli sądowoadministracyjnej i interpretacji znajdujących zastosowanie przepisów prawa.

Oznacza to, że organy jak i sąd administracyjny orzekające ponownie w tej samej sprawie administracyjnej z mocy przepisu art. 153 p.p.s.a. były związane oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroków WSA i NSA wydanych odpowiednio w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 609/19 oraz o sygn. akt I OSK 3383/19.

Z tych względów zarzuty pierwszy i drugi uznać należy za pozbawione uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.