Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 560/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 2 stycznia 2020 r. nr 5 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 25 września 2019 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając ten wyrok w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub oddalenie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 2 stycznia 2020 r. nr 5 i Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 25 września 2019 r. nr 329/EU-KWP/2019 pomimo, iż nie naruszały jakichkolwiek przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przy czym Sąd nie wskazał jakie przepisy postępowania organ miał naruszyć oraz w jaki sposób miały one wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie obu decyzji organów Policji pozostając w mylnym przekonaniu, iż naruszyły one art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo że zastosowały się do ich treści wynikającej z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym";
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem opierając się na treści art. 9 ust. 1 ustawy jw. organ wyda decyzję o treści takiej samej jak decyzje uchylone skarżonym wyrokiem;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie obydwu decyzji organów Policji, pomimo, iż stwierdzone przez w Sąd uchybienia nie mogły zostać ocenione jako mające wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a., gdyż w dacie orzekania istotnej zmianie uległ stan prawny sprawy poprzez wejście w dniu 1 października 2020 r. do obrotu prawnego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a tym samym udzielenie organowi błędnych i niezgodnych z w/w przepisem wskazań co do dalszego postępowania;
- 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zastąpienie przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku własnych rozważań nad istotą sprawy poglądami zaczerpniętymi z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 oraz zawartych w różnych orzeczeniach sądowych, bez odniesienia się do kwestii dotyczących prawnych możliwości stosowania przez organ wykładni systemowej wyłącznie w oparciu o art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, w kontekście powinności organu w zakresie art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
- 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego wyrażona w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji zasada praworządności ma mniejszą moc sprawczą w procesie orzeczniczym aniżeli postulat wynikający z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co doprowadziło do mylnego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznania, iż organ dopuścił się uchybień przepisom postępowania, jak też uchybił art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji, nadto w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
- 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przez jednoczesne ich zastosowanie jako podstawy orzekania podczas, gdy są to przepisy wzajemnie wykluczające się, gdyż uchybienia przepisom postępowania nakładają obowiązek "poprawy" sposobu procedowania przez organ, a co zatem idzie możliwość uzyskania odmiennych ustaleń faktycznych, co uniemożliwia wiązanie organu wykładnią prawa w ramach stwierdzenia naruszenia przepisom prawa materialnego, co jest możliwe tylko w razie wykluczenia uchybień formalnoprawnych. Powyższe narusza zatem art. 80 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę swobodnej oceny dowodów.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:
- 1) art. 115a ustawy o Policji polegającą na mylnym przyjęciu, iż w brzmieniu ustalonym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 dawał on per se podstawy organowi do naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy wyeliminowanie z niego określonego mnożnika uniemożliwia organowi, w związku z treścią art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działanie w oparciu o pozanormatywne podstawy;
- 2) art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez błędne uznanie, iż w realiach niniejszej sprawy istniała możliwość jego bezpośredniego zastosowania celem uzupełnienia normy art. 115a ustawy o Policji, podczas gdy w efekcie bezpośredniego zastosowania treści wskazanego przepisu otrzymamy taką konstrukcję prawną, która problemu nie rozwiązuje i nadal wymaga działań legislacyjnych ustawodawcy, co wynika zresztą wprost z przepisu art. 66 ust. 2 Konstytucji in fine;
- 3) art. 8 Konstytucji RP polegającą na mylnym przyjęciu, iż wyrażona w niej zasada bezpośredniości obejmuje nie tylko treść norm i przepisów Konstytucji, ale także ich interpretacji wyrażonych przez sądy i trybunały w wydanych przez nie orzeczeniach, co jest niezgodne z tą zasadą, a w odniesieniu do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego narusza art. 108 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł m.in., że rolą Sądu przy uwzględnieniu skargi jest wskazanie organowi, jakie przepisy postępowania naruszył i w jaki sposób to naruszenie przełożyło się na wynik sprawy, a podstawa uchylenia determinuje nie tylko treść uzasadnienia, ale także powinności Sądu w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak stwierdził dalej, zgodnie bowiem z zasadami, w sytuacji, gdy sąd orzekający stwierdza istnienie uchybień natury proceduralnej nie przystępuje do oceny meritum sprawy. Taka ocena jest bowiem przedwczesna, a nadto wypowiedzenie się co do meritum, w ramach art. 153 p.p.s.a., ogranicza organ, który jedynie naruszył przepisy procesowe w możliwości swobodnej oceny dowodów w procesie ponownego rozpoznawania sprawy. Zatem ocena w zakresie prawidłowości stosowania przepisów prawa winna być oceną ostateczną.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w rozpoznanej sprawie doszło do istotnej rozbieżności pomiędzy treścią uzasadnienia a wskazaną podstawą prawną. Według niego, nie jest przy tym wiadome, które z nich jest prawidłowe; podana podstawa czy treść uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie uznał, że taka wada eliminuje w całości orzeczenie, bowiem prawidłowości żadnego z elementów obligatoryjnych uzasadnienia nie można domniemywać
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniósł, że jeśli Sąd I instancji widział potrzebę "uzupełnienia " treści art. 115a ustawy o Policji to należy wskazać, iż przyjął wysoce niekonsekwentny pogląd wyrażony w uzasadnieniu. Sąd uchylił się bowiem od wskazania w sposób jednoznaczny wartości mnożnika wyrażonego ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym stanowiącego podstawę do wyliczenia należności dochodzonej przez skarżącego, w miejsce dotychczasowej wartości 1/30. Wartość ta została usunięta z przepisu przez Trybunał Konstytucyjny. Zaznaczył też, że Sąd I instancji uznał, że wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego są na tyle precyzyjne, że pozwalają na ustalenie organowi zasad ekwiwalentności. Zwrócił uwagę na rozbieżność w tym rozumowaniu stwierdzając, że skoro są one takie oczywiste, to dlaczego Sąd uchylił się od wskazania tego z mnożników, który miałby zastawanie i nakazał organowi "wybrać" dowolny. Trybunał sam nie wskazał tego jednego, właściwego mnożnika, gdyż nie mógł tego uczynić.
Odniósł się również do okoliczności, wejścia w życie z dniem 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610). Przywołał treść art. 9 ust. 1 tej ustawy i zestawił ją z faktem, że Sąd I instancji wyrokował 6 października 2020 r. i znana mu była w/w ustawa. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. in fine winien był zatem rozważyć jej wpływ na działania organu.
Następnie, uzasadniając w dalszym ciągu postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazał, że w uzasadnieniu wyroku zabrakło również wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji organ nie może powoływać się na zasady praworządności wynikające z art. 6 k.p.a. i art. 7 i 8 Konstytucji i dlaczego, w ocenie Sądu, przepisy te mają niższą wartość prawną niż art. 190 ust. 1 i art. 66 ust. 2 ustawy zasadniczej.
Zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd prawny, iż stwierdzenie przez Sąd I instancji uchybień przepisom postępowania uniemożliwia jednoczesne odniesienie się do ewentualnych uchybień przepisom prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro zatem Sąd uchylił obie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., to ustalenie, iż organ naruszył przepis materialny jest zatem przedwczesne. Bowiem naruszenie przepisów postępowania prowadzi do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania, a zatem w pewnym sensie powoduje powstanie stanu niepewności co ustaleń faktycznych poczynionych przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podał, że, w ocenie Sądu, organ mógł zastosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Uznał, że jest to stanowisko błędne, ponieważ prawidłowa jego analiza połączona z zasadami prawa, wyrażonymi zarówno w k.p.a., jak i Konstytucji RP wskazuje, iż nie dawał on per se podstawy organowi do naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wywiódł, że bez wątpienia wypłata ekwiwalentu stanowi czynność polegającą na wydatkowaniu środków budżetowych. Zasady wypłaty ekwiwalentu zawiera art. 114 i art. 115a ustawy o Policji. Ten ostatni został uznany za częściowo niezgodny z Konstytucją. Zakres niezgodności obejmuje, jak podkreślił, wyłącznie ułamek "1/30" miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W pozostałym obszarze przepis ten pozostał w mocy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, oraz art. 6 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 66 ust. 2, art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Podstawą żądania byłego policjanta jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjnym brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r. Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) - dalej jako ustawa nowelizująca, która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem w dacie orzekania przez organy Policji.
Zatem Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji prawidłowo uwzględniał stan prawny na dzień jej wydania a nie na dzień wydania zaskarżonego wyroku, w szczególności Sąd I instancji nie był uprawniony do badania zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy nowelizującej z 14 sierpnia 2020 r.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli zaskarżonego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiedzenia się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych.
Zatem już z tej tylko przyczyny zarzuty związane z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustaw o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, a także argumentacja na tej nowelizaji oparta, nie mogły odnieść skutku.
Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika ze stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i powstała lukę prawną, nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie, powyższego stwierdzenia nie podziela. Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP.
Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych.
Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji - prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości.
W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP.
Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu - wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki sposób jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Zauważyć należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie, a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres czasu. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Pogląd co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Zawarty w art. 81 Konstytucji nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji oznacza m.in., że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw - w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 417¹ § 4 Kodeksu cywilnego.
Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby.
Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji RP odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. WSA w Warszawie zasadnie więc przyjął, że sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Stanowisko Sądu pierwszej instancji uwzględnia tym samym przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Przy czym inaczej niż to zdaje się przyjął Sąd I instancji, w praktyce oznaczać to będzie, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, przy czym należy je ustalić w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego w analogicznych sprawach ukształtował się pogląd eksponujący to, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień - ostatni dzień roboczy policjanta - w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.
Zauważyć przy tym należy, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem bardzo wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z: 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3155/19; 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3259/19; 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19, 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4475/21; 13 września 2023 r. sygn. akt III OSK 4463/21; 13 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 3926/21). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
Nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wyprowadzić wniosek, że Sąd rozważył i ocenił wszystkie istotne aspekty sprawy. Tylko nieodniesienie się do istotnych aspektów sprawy mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Większość argumentacji zawartej w uzasadnieniu omawianych zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, co jak już podano wyżej nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wskazał jakie przepisy postępowania organ miał naruszyć i w jaki sposób miały one wpływ na wynik sprawy (zarzut nr 1). Sąd I instancji na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że organy policji "dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., a także art. 9 k.p.a." i podał na czym ono polegało, co według NSA w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy. Niezrozumiały jest natomiast zarzut, naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., że równoczesne stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego jest wykluczone i narusza art. 80 k.p.a.
W praktyce sądowej nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji stwierdza naruszenie przepisów postępowania i nie stoi to na przeszkodzie aby stwierdzić jednocześnie, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Takie działanie Sądu może znacznie przyspieszyć rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji. Nie stanowi to naruszenia art. 80 k.p.a.
Jednocześnie formułując wskazania i oceny prawne, jakie należy uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu – art. 153 p.p.s.a. – Sąd I instancji nie mógł uwzględnić zmiany stanu prawnego wynikającej z wejścia w życie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), w szczególności jej art. 9 ust.
1. Sąd I instancji nie mógł wypowiadać się co do postanowień tej ustawy, albowiem nie były one podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jest natomiast oczywiste, że zmiana stanu prawnego po wydaniu uchylonej przez WSA decyzji powoduje, że poczynione przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania mogą okazać się nieaktualne. Również Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wypowiadania się co do tego, jak należy stosować przepisy, które nie obowiązywały w dniu wydania kontrolowanej w sprawie decyzji. Niezależnie od tego rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny i na jego podstawie wydać rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny informacyjnie zwraca przy tym uwagę, że decyzje niekorzystne dla policjantów wydane na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez sądy administracyjne obu instancji, które wypowiedziały się co do sposobu jego interpretacji i konsekwentnie uznają stanowisko organów Policji w tym zakresie za niezasadne (por. np. wyroki NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt. III OSK 5129/21 i III OSK 5130/21, z 7 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 454/23).
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.