Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., II SA/Wa 2420/19 oddalił skargę T.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 15 lipca 2019 r., nr 2370 w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Miejski Policji [...] (dalej: "KMP") wnioskiem z 25 lutego 2019r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] (dalej "KWP") o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia T.R. (dalej: "skarżący") - wówczas referenta [...] Komendy Miejskiej Policji [...] - ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161, ze zm., zwana dalej "ustawa o Policji"). Skarżącemu Prokuratura Okręgowa [...] (dalej: "Prokuratura") przedstawiła 23 lipca 2018 r. zarzuty w postępowaniu karnym o sygn. akt [...], że 11 grudnia 2015 r. w W. na ul. [...], będąc funkcjonariuszem Wydziału [...] KMP, nie dopełnił swoich obowiązków służbowych w ten sposób, że przeprowadzając kontrolę kierującego pojazdem, na skutek okazania wizytówki funkcjonariusza R. F. z Wydziału [...] KWP, odstąpił od ukarania D. T. za popełnione wykroczenie drogowe - korzystania z telefonu wymagającego trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku, czym przysporzył sprawcy wykroczenia korzyści majątkowej w postaci uniknięcia ukarania karą grzywny w formie mandatu karnego - 200 zł oraz osobistej polegającej na nieprzypisaniu mu 5 punktów rejestrowych, czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 2 k.k. Skarżący utracił więc przymioty niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych, skoro jest podejrzewany o popełnienie przestępstwa, które jest czynem spotykającym się z negatywnym odbiorem.
Czyn ten jest szczególnie naganny i ma negatywny wydźwięk w odbiorze społecznym, co uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o zwolnienie ze służby na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Do akt dołączono kserokopie materiałów z postępowania karnego przeciwko skarżącemu (w tym kserokopię aktu oskarżenia z 18 grudnia 2018 r. o czyn z art. 231 § 2 k.k. i art. 271 § 1 i 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.).
KWP pismem z 25 lutego 2019r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i pouczył o uprawnieniach strony związanych z postępowaniem. Następnie, realizując obowiązek z art. 43 ust. 3 ustawy, wystąpił pismem z 25 lutego 2019 r. do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] (zwany dalej "NSZZ Policjantów") z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, z uwagi na ważny interes służby. NSZZ Policjantów w odpowiedzi z 22 marca 2019 r. poinformował, że w uchwale z 7 marca 2019 r. nr 11WII/2019 wyraził negatywną opinię w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby.
Skarżący wnioskami z: 28 lutego, 21 marca, 19 kwietnia i 17 maja 2019 r. oświadczył, że chce skorzystać z prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wystąpił o wyznaczenie terminu na dokonanie czynności z jego udziałem. Wskazał, że przebywa na zwolnieniu lekarskim, a jego zły stan zdrowia, zarówno psychiczny, jak i fizyczny nie pozwala na podejmowanie aktywności, w tym na składanie wyjaśnień. Do wniosków załączył zaświadczenia lekarskie informujące o niezdolności do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.
KWP pismem z 20 marca 2019 r. zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego do 30 kwietnia 2019 r. i pouczył o prawie do wypowiedzenia się w zakresie zebranych w prowadzonym postępowaniu dowodów i materiałów, zaś rozkazem personalnym z 26 kwietnia 2019 r., nr 2533/209 zwolnił skarżącego ze służby w Policji na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji z 31 maja 2019 r. Decyzji, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji (dalej "organ odwoławczy", "KGP") rozkazem personalnym z 15 lipca 2019 r., nr 2370, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny KWP.
W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż przeciwko skarżącemu w toku postępowania karnego sporządzono i wniesiono do Sądu Rejonowego akt oskarżenia. Przestępstwa, o które oskarżono skarżącego, nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. Głównym przedmiotem ochrony w odniesieniu do przestępstwa stypizowanego w art. 231 k.k. jest prawidłowa działalność instytucji państwowych i samorządu terytorialnego (główny przedmiot ochrony) oraz interes społeczny i prywatny (dodatkowy przedmiot ochrony). Podmiotem tego przestępstwa może być tylko osoba pełniąca funkcję publiczną (przestępstwo indywidualne właściwe) i polega ono na przekroczeniu posiadanych uprawnień lub na niedopełnieniu obowiązków, skutkującym działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego (§ 1). Zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutów, a następnie sporządzenia aktu oskarżenia o przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. i art. 271 § 1 i 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego.
Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, nie tylko powinien mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki takie działanie wywołuje w sferze publicznej. Wiedza w społeczeństwie o tym, że oskarżonym o popełnienie przestępstwa związanego z pełnieniem służby jest policjant, stanowi okoliczność obciążającą skarżącego. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. Istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy społeczną oceną jednostki i organizacji, do której ona należy. Skutkuje to negatywnym odbiorem Policji i nie tylko dyskredytuje policjanta, który ma być osobą o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Przedstawienie skarżącemu zarzutów popełnienia ww. przestępstw i sporządzenie aktu oskarżenia sprawiają, że utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tymczasem sam stał się oskarżonym o popełnienie przestępstw.
KGP uznał więc, że skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią i nie spełnia podstawowego warunku z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają pozostawienie skarżącego w służbie. Brak działań wobec policjanta oskarżonego o popełnienie przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, związanych z pełnioną służbą i mających korupcyjny charakter, mógłby mieć w dłuższym okresie niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjałby budowaniu autorytetu tej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana, jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach.
Zwolnienie skarżącego ze służby należy rozpatrywać w dwóch aspektach. Po pierwsze stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem (relacją lub odpowiedzią) zwrotnym dla społeczeństwa, wskazującą, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi, postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.
KGP w związku z tym uznał, że zgromadzone w postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości, co do konieczności rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organ administracji nie ma obowiązku weryfikowania zasadności oskarżenia policjanta w toku postępowania karnego. Nie musi też wykazać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw. Udowodnienie popełnienia przez oskarżonego zarzucanych mu czynów należy do organów ustawowo powołanych do ścigania przestępstw i następuje w ramach prowadzonego postępowania karnego. Ocena dowodów mających uzasadniać popełnienie przestępstwa należy do organów wymiaru sprawiedliwości - właściwego sądu. Okoliczności dotyczące samego zdarzenia mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, ale w przypadku art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - istotnym jest przedstawienie zarzutów karnych, a następnie sporządzenia aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu o popełnienie przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego.
Nie wymaga także badania postawa funkcjonariusza, jaką przejawiał w przeszłości w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe, czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli tej formacji lub społeczeństwa. KGP nie kwestionuje, że Skarżący, pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią. Był to warunek sine qua non, umożliwiający mu nieprzerwane kontynuowanie stosunku służbowego. Stąd też weryfikacja tych okoliczności byłaby bezprzedmiotowa. Art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia też możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Poszczególne instytucje i zasady postępowania karnego nie mogą być przenoszone do postępowania administracyjnego, gdyż rządzi się ono własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, ze względu na jej ważny interes, co też nastąpiło w sprawie.
Zdaniem KGP materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie wskazuje, że pomimo niezakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego, uzasadnione jest rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. W interesie służby leży bowiem, aby zadania stawiane przed Policją były realizowane wyłącznie przez osoby pozostające poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Przedstawienie zarzutu o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i sporządzenie aktu oskarżenia wskazuje nie tylko na możliwość naruszenia przepisów prawa karnego, ale przede wszystkim jest zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta, który ma stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zachowanie skarżącego nie tylko spowodowało podważenie zaufania do instytucji publicznej, jaką jest Policja, ale przede wszystkim stanowi jaskrawy przykład zachowania nielicującego z godnością i etosem zawodu policjanta. Stanowi także zaprzeczenie zobowiązania wynikającego z roty złożonego ślubowania.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, nie dopatrując się przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ organy obu instancji przy wydaniu decyzji, działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie kierowały się dowolnością.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracyjne nie mogły zignorować postawienia skarżącemu zarzutów karnych, jakkolwiek oczywistym jest, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, stanowi odrębne postępowanie od postępowania karnego. W związku z tym nie sposób zakwestionować stanowiska organów administracyjnych w zakresie oceny, że postawienie zarzutów karnych policjantowi przyczynia się do podważenia zaufania do instytucji publicznej, jaką jest Policja i może być uznane za jaskrawy przykład zachowania nielicującego z godnością i etosem zawodu policjanta, jak również wskazuje na znieważenie zobowiązania wynikającego z roty ślubowania policjanta. W tym kontekście bezzasadne są zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym.
Zdaniem Sądu, przedstawienie skarżącemu zarzutów w akcie oskarżenia nie wymaga przeprowadzenia dowodów z opinii społecznej na temat stawianych skarżącemu zarzutów. Sąd stwierdził ponadto, że ani organ administracyjny, ani Sąd administracyjny, badając legalność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych o zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie jest władny oceniać zarzutów karnych postawionych skarżącemu. Sąd ocenił jednakże prawidłowość stanowisko KGP wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postawienie skarżącemu zarzutów karnych powoduje utratę nieposzlakowanej opinii, w związku z czym możliwe było przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunku przewidzianego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który jest niezbędny do pełnienia służby w Policji.
Sąd stwierdził ponadto, że rację miał także KGP wskazując, że brak działań organów Policji wobec policjanta oskarżonego o popełnienie przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, związanych z pełnioną służbą i mających korupcyjny charakter, mógłby mieć w dłuższym okresie niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjałby budowaniu autorytetu tej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana, jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach.
Tym samym prawidłowe i zgodne z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. było stanowisko KGP, że zwolnienie skarżącego ze służby należy rozpatrywać w dwóch aspektach. Po pierwsze stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem (relacją lub odpowiedzią) zwrotnym dla społeczeństwa, wskazującą, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi, postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.
Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że mając powyższe na względzie, nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska KGP wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgromadzone w postępowaniu materiały umożliwiały organom administracyjnym rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 10 § 1 oraz 79 k.p.a., wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona tą skargą decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana z naruszeniem podstawowych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących kwestię czynnego udziału strony w postępowaniu,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie, art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał możliwość wyboru podstawy prawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, podczas, gdy norma art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma zastosowanie, gdy w ocenie przełożonych policjant nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, przy uwzględnieniu spisu kosztów, które pełnomocnik powoda przedłoży na rozprawie oraz o przeprowadzenie rozprawy i zawiadomienie pełnomocnika o jej terminie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżący w piśmie procesowym z 27 lipca 2022 r. złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku SR [...] z [...] maja 2021 r. zapadłego w sprawie [...] na okoliczność jego treści, w szczególności jego punktu XXXVI, tj. na okoliczność uniewinnienia skarżącego od zarzucanych mu czynów, które uznane zostały za podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.
Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.
Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ramach tego zarzutu wytknięto oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących kwestię czynnego udziału strony postępowaniu.
Jak wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań).
Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Skarżący w toku postępowania miał sposobność zaprezentowania swojego stanowiska, a swoje zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania wyraził w odwołaniu od rozstrzygnięcia KWP. Miał także możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów do dnia wydania decyzji ostatecznej, ale z tego uprawnienia nie skorzystał. Skarżący w pismach z 28 lutego 2019 r., 21 marca 2019 r., 19 kwietnia 2019 r. oraz 17 maja 2019 r. oświadczył, że chce skorzystać z prawa do czynnego udziału w postępowaniu, jednocześnie wskazał, że przebywa na zwolnieniu lekarskim, a jego stan zdrowia nie pozwala na podejmowanie jakiejkolwiek czynności.
Nie oznacza to jednak, że jego uprawnienia procesowe zostały naruszone. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżący musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Oznacza to, że w sytuacji, gdy argumenty skarżącego kasacyjnie nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających, nie mógł stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia postanowień art. 10 §1 k.p.a. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał o jakie dowody organ powinien uzupełnić postępowanie. Poza tym nie wykazał istnienia związku przyczynowego między zarzucanym uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że nie chodzi tu o jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.
Natomiast stosownie do art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).
Zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. mógłby odnieść skutek i tym samym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby skarżący określił jakie okoliczności na skutek zadawanych pytań przez skarżącego bądź jego pełnomocnika mieliby przesłuchiwani świadkowie potwierdzić. Tymczasem skarżący poprzestał jedynie na powołaniu ogólnych zasad postępowania w zakresie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Ogólne zasady w zakresie prawa strony do czynnego udziału w toku postępowania muszą być oceniane i rozpatrywane na tle konkretnych zdarzeń faktycznych, w kontekście skutków uchybień i ich wpływu na treść rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem procedury administracyjnej, a poprawnością rozstrzygnięcia, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Dodać także należy, że wszystkie istotne okoliczności oraz przebieg zdarzenia, które stanowiło podstawę do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie są sporne.
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi. Nie zawiera zaś wad uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.
Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż Sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.
Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i umożliwiał wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zebrany, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).
W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych.
Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący.
Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywany skarżącemu czyn jest naganny z punktu widzenia poszanowania zasad porządku prawnego, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione.
W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17).
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.
Celem prowadzonego postępowania było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było rozstrzygnięcie wątpliwości związanych z podejrzeniem uczestnictwa skarżącego w zdarzeniu wypełniającym znamiona czynu zabronionego, o którym mowa w art. 231 § 2 k.k., ale przede wszystkim okoliczności towarzyszące całemu zdarzeniu, a w szczególności zachowanie skarżącego policjanta w dniu zdarzenia, jego postawa oraz czynności, które podjął, a także jego zachowanie w stosunku do innych osób uczestniczących w tym zdarzeniu. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że organy Policji obu instancji, prowadząc sporne postępowanie administracyjne, nie badały, czy w istocie czyn ten (przestępstwo) został popełniony przez skarżącego, a także czy ewentualnie w wyniku jego popełnienia policjant może pełnić dalej służbę, ale czy okoliczności stanowiące pewien ciąg zdarzeń (zależnych oraz niezależnych od woli skarżącego) spowodowały konieczność wykluczenia tego policjanta z szeregów formacji policyjnej, z uwagi na "ważny interes służby".
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że przeciwko skarżącemu w toku prowadzonego postępowania sporządzono, a następnie niesiono do Sądu Rejonowego akt oskarżenia, w którym policjanta oskarżono o to, że będąc funkcjonariuszem Wydziału [...] KMP nie dopełnił swoich obowiązków służbowych w ten sposób, że przeprowadzając kontrolę kierującego pojazdem, na skutek okazania wizytówki funkcjonariusza R. F. z Wydziału [...] KWP, odstąpił od ukarania D. T. za popełnione wykroczenie drogowe - korzystania z telefonu wymagającego trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku, czym przysporzył sprawcy wykroczenia korzyści majątkowej w postaci uniknięcia ukarania karą grzywny w formie mandatu karnego - 200 zł oraz osobistej polegającej na nieprzypisaniu mu 5 punktów rejestrowych, czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 2 k.k. Skarżący utracił więc przymioty niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych, skoro jest podejrzewany o popełnienie przestępstwa, które jest czynem spotykającym się z negatywnym odbiorem.
Czyn ten jest szczególnie naganny i ma negatywny wydźwięk w odbiorze społecznym, co uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o zwolnienie ze służby na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zachowanie funkcjonariusza, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutów oraz sporządzenia aktu oskarżenia stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant. Świadczy także o braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. W konsekwencji skutkuje to negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej oraz naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przedstawienie skarżącemu, który zobowiązany był do zapobiegania wykrywania i ścigania przestępstw, zarzutów w postępowaniu karnym sprawia, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Przy czym pamiętać należy, że organ administracji nie miał obowiązku weryfikowania zasadności oskarżenia skarżącego w toku postepowania karnego. W szczególności nie musiał wykazywać winy skarżącego.
Podkreślić należy, że zwolnienie skarżącego ze służby należy rozpatrywać w aspekcie zdecydowanej reakcji formacji na przejaw łamania prawa i lekceważenie etosu policjanta oraz jako sygnał zwrotny dla społeczeństwa wskazujący na to, że Policja jest sama w stanie oczyścić swoje szeregi z osób nie zasługujących na służbę w niej.
Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji.
Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić nieprawidłowej wykładni powołanego przepisu w niepodważonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Wyjaśnić także należy, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza. Taką ocenę może uzasadniać każde inne zachowanie się policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działanie lub jego skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., II SA 426/99). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z 3 września 1993 r., II SA 1645/93 i z 3 kwietnia 2000 r., II SA 2629/99).
W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji. O ile wątpliwości w zakresie winy czy odpowiedzialności karnej mogą być rozstrzygane na korzyść skarżącego, o tyle same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia skrzącego ze służby w Policji.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z wyroku SR [...] z [...] maja 2021 r. zapadłego w sprawie [...] w szczególności jego punktu XXXVI, tj. na okoliczność uniewinnienia skarżącego od zarzucanych mu czynów, które uznane zostały za podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., III OSK 2592/21). Dlatego też wyrok uniewinniający skarżącego od postawionych mu zarzutów pozostaje bez wpływu na legalność kontrolowanej decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., III OSK 1951/21). Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zwłaszcza mających związek z pełnioną służbą, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21). Kwestie te zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zasadność argumentacji Sądu pierwszej instancji nie została skutecznie podważona.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.