Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 2 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "p.p.s.a.").
Przedmiotem złożonej skargi skarżący objął bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie w zakresie dotyczącym nieustalenia wysokości świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy, będącego następstwem wydania przez Sąd Apelacyjny w W. wyroku z [...] września 2020 r., sygn. [...]. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie o ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy dotyczy świadczenia z ubezpieczenia społecznego.
Sąd ten przytoczył art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266; dalej: u.s.u.s.), zgodnie z którym ubezpieczenia społeczne obejmują bowiem m.in. ubezpieczenia rentowe przyznawane na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS"). Powołał się również na art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1460 ze zm.; dalej "k.p.c."), który stanowi, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do spraw cywilnych. Ustawodawca przesądził zatem, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Właściwość sądu powszechnego a nie sądu administracyjnego do rozpoznawania środków odwoławczych w tychże sprawach potwierdzają również regulacje u.s.u.s.
W myśl art. 83 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, przy czym odwołanie do sądu powszechnego przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji dyspozycja art. 180 § 1 k.p.a., art. 123 u.s.u.s. oraz art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS powyższej zasady nie zmienia (por. postanowienie NSA z 23 listopada 2018 r. sygn., I OSK 3951/18).
Zatem poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje sprawa dotycząca przebiegu prowadzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postępowania w przedmiocie ustalenia wymiaru świadczenia przysługującego skarżącemu będącego następstwem wydanego przez sąd powszechny orzeczenia, co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020, poz.
- 53) oraz art.123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.) przez błędne uznanie braku kognicji sądu administracyjnego w zakresie skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie wykonania prawomocnego orzeczenia Sądu Ubezpieczeń Społecznych, do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie odrębnie nieuregulowanym, co doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi złożonej w niniejszym postępowaniu;
- - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a contrario oraz art. 4779 § 4 k.p.c. a contrario oraz w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez niezasadne przyjęcie, jakoby kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych co do wykonania prawomocnego orzeczenia sądu ubezpieczeń społecznych miała być odrębnie, w sposób pozytywny, uregulowana i przekazana do kognicji sądu ubezpieczeń społecznych jako sprawa cywilna w znaczeniu formalnym, pomimo że przewidziana przepisami możliwość złożenia przez ubezpieczonego swoistego odpowiednika skargi na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - odwołania z uwagi na niewydanie decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku warunkowana jest bezskutecznym upływem terminu od złożenia wniosku przez ubezpieczonego, a zatem nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż skarżone w niniejszym postępowaniu postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie było wywołane wnioskiem ubezpieczonego, a wszczęte zostało przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z urzędu wobec treści prawomocnego orzeczenia sądu ubezpieczeń społecznych, co tak wg treści art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak i wobec treści art. 4779 § 4 k.p.c. wykluczało możliwość złożenia odwołania w trybie tych przepisów, jak i możliwość uznania tej sprawy za sprawę o charakterze cywilnym, co powinno prowadzić do wniosku o tym, że skarga złożona w niniejszym postępowaniu objęta jest kognicją sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., które to uchybienie doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi.
W uzasadnieniu skarżący uzupełnił argumentację dotyczącą ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem wskazał, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym, zatem poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje przedmiotowa sprawa dotycząca przebiegu postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, w postępowaniu prowadzonym w następstwie wydanego przez sąd powszechny orzeczenia.
Przedmiotem zaskarżonego w skardze na bezczynność postępowania jest kwestia ustalenia wysokości świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy skarżącego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Stosownie do ust. 2 od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl ust. 3 ww. ustawy odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Z powyższymi przepisami koresponduje regulacja procedury cywilnej. Zgodnie bowiem z art. 1 k.p.c. kodeks ten normuje postępowanie sądowe m.in. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).
W rozdziale 3 k.p.c. uregulowano postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym określono właściwość sądów rejonowych i okręgowych. W świetle art. 476 § 2 i 3 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących m.in. emerytur i rent, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie. Stosownie do art. 4779 § 4 k.p.c. jeżeli organ rentowy nie wydał decyzji lub orzeczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu.
Stosownie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika to, co można w prosty sposób wywnioskować z ich wykładni literalnej, a więc, że w sprawach uregulowanych w ww. ustawach stosuje się w określonym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszak pod względem materialnoprawnym sprawy te mają charakter administracyjny. Nie ma to jednak wpływu na właściwość sądu cywilnego w sprawach ubezpieczeń społecznych, która wynika z przytoczonych już wyżej przepisów.
Z powyższego wynika, że omówione przepisy, prawidłowo zresztą przywołane przez Sąd pierwszej instancji, w sposób jednoznaczny wskazują, że sprawa ustalenia wysokości świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy należy do właściwości sądów powszechnych. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że obecnie prowadzone postępowanie przed Zakładem jest następstwem wydania przez Sąd Apelacyjny w W. wyroku z [...] września 2020 r., sygn. [...]. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, która prowadziłaby do sytuacji, w której sądy powszechne byłyby właściwe w sprawach ubezpieczeniowych jedynie podczas pierwszej sądowej kontroli aktu lub bezczynności organu rentowego, natomiast na dalszych etapach tej samej sprawy właściwe byłyby sądy administracyjne. Zaproponowane przez skarżącego rozumienie ww. przepisów jest sprzeczne z ich wykładnią systemową i funkcjonalną.
W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, do realiów niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji mógł odnieść stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2018 r. sygn., I OSK 3951/18.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jednocześnie, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 123 u.s.o.s., a także art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 3 u.s.o.s. a contrario oraz art. 4779 § 4 k.p.c. a contrario oraz w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i art. 123 u.s.o.s. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że rozpoznawana skarga, jako niemieszcząca się we właściwości sądów administracyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.