Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt III OSK 524/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M. J. – redaktora naczelnego czasopisma [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2025 roku, sygn. akt III SAB/Gl 31/25, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez w/w na bezczynność Prezydenta Miasta M. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej stwierdzono, że Prezydent Miasta M. dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 i 2 wyroku), oddalono skargę w pozostałym zakresie tj. w przedmiocie wymierzenia grzywny i zasądzenia odszkodowania (pkt 3). Nadto zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z 28 listopada 2024 r. w związku z przygotowaniem publikacji prasowej skarżący M. J. – redaktor naczelny czasopisma [...] zwrócił się do organu – Prezydenta Miasta M. w trybie art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe z prośbą o informacje:

1. 1. jakiej wysokości opłaty obiera miasto w imieniu własnym oraz w imieniu Skarbu Państwa za umowne zajęcie terenu należącego do miasta lub Skarbu Państwa na butiki, garaże itp. obiekty
2. 2. jaka powierzchnia (choćby szacunkowo), kwota brutto opłat w skali roku lub miesiąca jest w ten sposób uzyskiwana.

Ponieważ organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku, strona złożyła skargę na bezczynność organu w dniu 24 grudnia 2024 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Stwierdził, że sam skarżący występując z zapytaniem wskazał, że kieruje je na podstawie ustawy Prawo prasowe w związku z przygotowaniem publikacji prasowej. Zdaniem organu, skarga na bezczynność wniesiona w trybie Prawa prasowego winna być poprzedzona ponagleniem, czego skarżący w tej sprawie nie uczynił.

W piśmie procesowym z 27 lutego 2025r. skarżący stwierdził, że skierował swój wniosek w oparciu o przepisy Prawa prasowego, zatem w tym przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że informacji nie udzielono mu nawet mimo wniesienia skargi, co świadczy o unikaniu odpowiedzi w sposób uporczywy.

Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślił, że skarżący jako podstawę prawną swego wniosku powołał art. art. 3a i 4 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1914). Zgodnie z art. 3a ww. ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669). Art. 4 nie znajduje natomiast zastosowania w tej sprawie, gdyż dotyczy przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, podczas gdy gmina jest podmiotem należącym do tego sektora.

Przechodząc na grunt ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), przywołując treść art. 1 ust. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c powołanej ustawy Sąd I instancji uznał, że wniosek odnosi się do informacji publicznej, skierowany został do organu zobowiązanego do jej udostępnienia i został złożony przez osobę uprawnioną. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Skoro do udostępnienia danych w ogóle nie doszło, to jest to równoznaczne z bezczynnością organu w załatwieniu wniosku, a jednocześnie powoduje konieczność załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem.

Jednocześnie Sąd nie uznał, by bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania bowiem rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15). Z taką sytuacją zdaniem Sądu I instancji nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bo organ błędnie zakładał, że wniosek winien być procedowany w trybie Prawa prasowego i nie zastosował do niego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd stwierdził także brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia "odszkodowania". Jako podstawę wymierzenia grzywny skarżący wskazał art. 154 § 6 p.p.s.a., z którego treści wynika, że grzywna, której nałożenia żąda skarżący jest wymierzana organowi w razie niewykonania wyroku sądu, zatem nie znajduje zastosowania w sprawie. Wniosek strony – mimo braku wskazania podstawy prawnej, czego skarżący nie ma obowiązku czynić - można także rozpatrywać w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny Nie ma konieczności nałożenia jej na organ jako środka dyscyplinującego i represyjnego, skoro brak udzielenia informacji był następstwem błędnej kwalifikacji wniosku.

Sąd I instancji oddalił również skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. błędnie nazwanej przez stronę odszkodowaniem. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła. Skarżący nie wykazał, aby przez fakt bezczynności organu do takiej krzywdy doszło. Nadto w ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności (tj. bez jej rażącego charakteru) nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została także oddalona.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. - redaktor naczelny czasopisma [...], zaskarżając go w pkt 3, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i uwzględnienie skargi w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie.:

1. 1. art. 141 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnie poprzez uznanie, iż zaniedbanie polegające na braku nadaniu właściwego biegu i nie udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie jest rażącym naruszeniem prawa podczas gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien dokonać takiej organizacji pracy, aby udzielenie tej odpowiedzi nastąpiło, a systemy i procedury kontrolne pozwoliły dostrzec tryb rozpoznania wniosku celem wyeliminowania przewlekłości i niedopuszczenia do dokonania czynności po terminie określonym prawem,
2. 2. art. 141 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż brak udzielenia informacji publicznej w terminie organowi prasowemu nie powoduje realnej szkody przy wykonywaniu przez organ prasowy zadań nałożonych ustawą Prawo Prasowe, podczas gdy brak udzielenia takiej odpowiedzi wskutek złej organizacji pracy, albo zwykłego niedotrzymania terminu z premedytacją w podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej powoduje zwłokę w zebraniu i opublikowaniu materiału prasowego, a nawet może spowodować pozbawienie sensu publikacji materiału prasowego (z powodu opóźnienia w zebraniu rzetelnych informacji) - co jest szkodą organu prasowego mającą wymiar zarówno ekonomiczny jak i wizerunkowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uznaniem jej za zasadną.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta M. wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Dokonując oceny obu podniesionych zarzutów kasacyjnych na wstępie podnieść należy, że skarga kasacyjna dotyczy pkt 3 zaskarżonego wyroku tj. oddalenia skargi w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W przypadku rozpoznawania sprawy tak jak w niniejszym przypadku na bezczynność organu o udzielnie informacji publicznej podstawę wymierzenia grzywny jak i przyznania sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a.. Przepis ten jedynie odsyła do przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. co do ustalenia górnej granicy grzywny lub sumy pieniężnej w jakiej kwoty te mogą być zasądzone lub przyznane od organu.

Natomiast zgodnie z art. 141 § 2 p.p.s.a., który to przepis skarżący kasacyjnie wskazuje jako podstawę wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej w przypadku oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Art. 141 § 3 ustawy p.p.s.a. wskazuje natomiast, że odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje w formie postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym. Zatem wskazany przepis dotyczy zasad sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji. Nie jest w żadem sposób związany z problematyką dotyczącą wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej w sprawach związanych z bezczynnością organu w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Już powyższy błąd merytoryczny uzasadnia uznanie powyższych zarzutów kasacyjnych za nieuzasadnione z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Należy nadmienić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii wskazania prawidłowej podstawy wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej w sprawie dotyczącej bezczynności organu.

W postępowaniu kasacyjnym odmiennie niż w sprawach prowadzonych przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podniesionymi zarzutami kasacyjnymi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć w tym miejscu jednocześnie należy, że pogląd sądów administracyjnych w zakresie zasad przyznania sumy pieniężnej jest jednoznaczny. Uznaje się bowiem, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. zarówno kwestia wymierzenia organowi grzywny jak i kwestia przyznania sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie znalazł ku temu podstaw.

Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu.

Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18 z 25 kutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2204/24,).

Z kolei kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21).

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej, ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. WSA w Gliwicach wskazał na okoliczności, które, jego zdaniem, uzasadniają odstąpienie od przyznania na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej. Brak jest bowiem informacji, które wskazywałyby, że należy mu zrekompensować dolegliwości lub negatywne przeżycia, których doznał w związku z brakiem dziania organu. Pogląd WSA w Gliwicach ma uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wedle którego "suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 398/25, z 18 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 1649/25, z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1397/25).

Brak jest zatem podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji zasady uznania sądowego w zakresie odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej. Nie może takiej podstawy stanowić sama okoliczność, że skarżący nie mógł napisać i opublikować w przewidzianym przez siebie terminie artykułu w oparciu o dane jakie miał otrzymać od organu w drodze udzielonej informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.