Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2339/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "Organ") z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. Skarżąca wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. Prezes ZUS odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, wskazując, że Skarżąca pobiera emeryturę w trybie zwykłym, natomiast przepisy ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm. - dalej: "u.e.r.") nie przewidują zbiegu wnioskowanego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe.
Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wszystkie przesłanki o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. winny być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Zważywszy na okoliczność, że Skarżąca uprawniona jest do świadczenia przyznanego przez organ rentowy w trybie zwykłym, jedna z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie została spełniona.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa ZUS. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że w świetle art. 83 ust. 1 u.e.r. przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek:
- 1) wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
- 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,
- 3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- 4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania.
WSA podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r. Natomiast w dacie wydania zaskarżonych decyzji Skarżąca spełniała przesłanki do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym i takie świadczenie zostało jej przyznane. Prezes ZUS nie miał więc podstaw prawnych ani faktycznych do przyznania Skarżącej świadczenia w drodze wyjątku.
WSA stwierdził, że w świetle akt sprawy nie można uznać, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Prezes ZUS, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, indywidualnie rozpatrzył sprawę, biorąc pod uwagę przesłanki wynikające z prawidłowo wskazanego w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego - art. 83 ust. 1 u.e.r. Wbrew twierdzeniom skargi, Prezes ZUS wyjaśnił również wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji.
W ocenie WSA nie doszło też do naruszenia przez Prezesa ZUS zasady zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., gdyż Organ w sposób należyty w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił Skarżącej przesłanki, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy, gromadząc przy tym wystarczający materiał dowodowy. Prezes ZUS prawidłowo również pouczył Skarżącą, w imieniu której działał fachowy pełnomocnik - o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podając przy tym właściwą podstawę prawną.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, co w niniejszej sprawie objawiało się długotrwałym stanem niepewności prawnej ubezpieczonej całkowicie i trwale niezdolnej do pracy, pozostającej bez środków do życia w związku z zaniechaniem i przewlekłością postępowania przed organem rentowym, bowiem organ rozpatrywał sprawę z wniosku ubezpieczonej przez ponad 2 lata, wydając decyzję dopiero w chwili spełnienia się przesłanek negatywnych (przyznanie emerytury),
- 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy Skarżąca wnioskuje o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku z datą wsteczną, za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie emerytury, przy czym decyzja o odmowie przyznania świadczenia została wydana z przekroczeniem ustawowych terminu na załatwienie sprawy,
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 u.e.r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie ubezpieczonej świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy spełnia ona łącznie wszystkie przesłanki określone w w/w przepisie.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Merytoryczne odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga uprzedniego przedstawienia uwarunkowań systemowych, w ramach których przyznawane jest świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.
Stosownie do treści powołanego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia o wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Powołane rozwiązanie prawne ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie.
Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, z 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15, z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1205/19, z 12 lipca 2022 r., III OSK 3696/21.
Treść art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej zawiera jednoznaczne zastrzeżenie, że przyznanie na jego podstawie emerytury lub renty jest wykluczone, w sytuacji gdy ubiegający się o to świadczenie spełnia warunki do przyznania go w trybie zwykłym. Powołany przepis jako przesłankę wyjściową do przyznania świadczenia w drodze wyjątku traktuje brak spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności. Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r. ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania - brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek.
Wymogiem ostatnim jest niedostatek, ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu, przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości. Nie ma zatem uzasadnienia dla stanowiska, że oświadczenie w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej może się ubiegać osoba, która spełnia warunki do przyznania emerytury bądź renty w trybie zwykłym z powołaniem się na swoją trudną sytuację życiową i wynikający z niej brak niezbędnych środków utrzymania. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może pozostawać w zbiegu z prawem do emerytury lub renty przyznawanych w trybie zwykłym. Innymi słowy, świadczenie, o jakim mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może stanowić świadczenia dodatkowego, uzupełniającego, emeryturę lub rentę przyznaną w trybie zwykłym. W sprawie jest bezsporne i niekwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że pobiera własne świadczenie emerytalne.
Należy przy tym odnotować, że kwestia wysokości pobieranej przez skarżącą emerytury nie ma w sprawie znaczenia. Przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej świadczenie nie ma bowiem charakteru socjalnego. Jego celem nie jest zapewnienie pomocy osobom, których dochód nie przekracza ustawowego progu interwencji socjalnej. Taki cel realizują świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy i dedykowane jest wyłącznie osobom, które wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do emerytury lub renty i pozostają w niedostatku. Sam niedostatek, nie jest przesłanką umożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenia przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.
W sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku, znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. przyznał Skarżącej emeryturę w wysokości 1249,16 zł. miesięcznie. W konsekwencji Skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ustawy emerytalnej.
W sprawie nie naruszono ustawowych rygorów gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wszystkie okoliczności faktyczne relewantne z perspektywy hipotezy normy prawnej kształtującej materialnoprawną podstawę wydanej decyzji zostały ustalone prawidłowo. Zarzucany skargą kasacyjną brak uwzględnienia interesu Skarżącej nie wystąpił. Równoważenie interesu społecznego ze słusznym interesem obywateli w trybie art. 7 K.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy przepisy prawa pozostawiają organowi taką możliwość, co w zasadzie ogranicza się wyłącznie do decyzji uznaniowych. Decyzja oparta na art. 83 ustawy emerytalnej ma charakter związany, co oznacza, że podstawy do jej wydania zostały ściśle określone w treści tego przepisu, a brak ich spełnienia nie daje organowi żadnej przestrzeni na wariantowość decyzji. W takim układzie, kwestia równoważenia interesu jednostki z interesem społecznym nie występuje na etapie stosowania prawa, lecz została przesądzona przez ustawodawcę, na etapie jego stanowienia. Art. 7 K.p.a., w tym zakresie, zastosowania więc nie znajduje.
Skarżąca nie ma racji twierdząc, że świadczenie powinno być jej przyznane za okres wsteczny, gdy nie miała jeszcze ustalonego prawa do emerytury. Decyzja wydana w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter konstytutywny, jej istotą nie jest bowiem potwierdzenie prawa do emerytury lub renty, lecz przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, z uwagi na brak prawa do emerytury lub renty z uwagi na szczególne i niezależne od strony okoliczności. Świadczenie przyznane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej może zatem zostać przyznane od dnia wydania decyzji, a nie za okresy poprzedzające jej wydanie – tak NSA w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1812/07.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.