Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 55/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 487/21, odrzucił skargę J.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie stosowania przepisów.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że skarżąca, pobierająca rentę rodzinną po zmarłym mężu – funkcjonariuszu Policji, wnioskiem z dnia 1 października 2018 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

Pismem z dnia 22 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu.

Ponadto według art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ została wniesiona po wydaniu przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. WSA w Warszawie podkreślił, że w sprawie kluczowa jest okoliczność, że przed wniesieniem w dniu 9 czerwca 2021 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Minister doręczył w dniu 27 kwietnia 2021 r. pełnomocnikowi skarżącej decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r.

W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest, bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia.

Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a. lub innej ustawy. W konsekwencji uznać należy, że również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość jest dopuszczalne tylko w przedziale czasu od zaistnienia stanu przewlekłości do ostatecznego załatwienia sprawy, w której zarzucana przewlekłość postępowania wystąpiła. W związku z tym, że postępowanie przed organem zostało już zakończone ostateczną decyzją, wydaną przed złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która złożyła skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 58 § 1 pkt 6) P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez wadliwe przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej po zakończeniu tego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny i stanowi podstawę do jej odrzucenia, jako skargi niedopuszczalnej, mimo że:
2. a) zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu;
3. b) art. 149 P.p.s.a., tj. przepis kompetencyjny na podstawie, którego orzeka sąd administracyjny w przypadku uwzględnienie skargi (na przewlekłe prowadzenie postępowania), nie wyklucza możliwości dokonania przez ten sąd merytorycznej oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzone przez organ postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), nawet wówczas, gdyż skargę złożono w każdym czasie, nawet po zakończeniu postępowania przez organ, tj. po ustaniu stanu bezczynności tego organu;
4. c) nieuwzględnienia, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do stanu bezczynności organu (o którym mowa w uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19), nie ulega zniwelowaniu z dniem wydania decyzji załatwiającej sprawę, a zatem nawet po wydaniu decyzji jest możliwa ocena stanu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego pod kątem konieczności zastosowania przez sąd administracyjny wobec organu sankcji, o których mowa art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a P.p.s.a.;
5. d) przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, wykładnia wskazanych przepisów pozbawia stronę postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przewlekle, prawa do rozpatrzenia przez sąd sprawy o przewlekłe prowadzenie tego postępowania przez organ (prawa do sądu w aspekcie możliwości poddania działania tego organu ocenie sądu pod kątem przewlekłości, oraz ew. działania z rażącym naruszeniem prawa), a to na skutek uznania skargi za niedopuszczalną, jeśli została wniesiona po ustaniu stanu bezczynności, który jest powodem jej wniesienia, a co oznacza brak skutecznej ochrony sądowej przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ, nawet wówczas, gdy działaniom tym można obiektywnie przypisać cechę rażącego naruszenia prawa;
6. 2. naruszenie art. 58 § 3 P.p.s.a przez odrzucenie skargi, mimo że podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu po myśli art. 149 P.p.s.a. albo art. 151 P.p.s.a.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 264 § 1 oraz art. 269 § 1 P.p.s.a., wniosła o rozważanie przedstawienia składowi całej Izby zagadnienia prawnego "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.?", które to zagadnienie może budzić poważne wątpliwości w sprawie, jak również ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych (art. 58 § 1 pkt 6) P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 dotyczącą dopuszczalności skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 130/21, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 P.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a.?". Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II OPS 1/21.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, udzielenie odpowiedzi na pytanie zadane w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21, będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. od postanowienia WSA w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 487/21. Rozwieje bowiem wątpliwości, czy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzedzoną ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, można skutecznie wnieść również po zakończeniu przez organ postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez NSA odpowiedzi na zagadnienie prawne postawione w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21.