Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5509/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 655/20), oddalił skargę [...] [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ odwoławczy, Kolegium) z 7 września 2020r., znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 7 września 2020r., znak [...] SKO w [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] [...], reprezentowanego przez pełnomocnika M. G. - B. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 64, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 84, art.82, art. 85 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), art. 9 ust. 5, ar.t 14 i art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.), oraz § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 37 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej rozporządzenie ws. p.o.ś.) – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z 30 lipca 2020r., znak [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy drobiu w miejscowości [...] -[...], gmina [...]".

Powodem wydania decyzji odmownej przez organ I instancji jest niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (organ ustalił, że teren objęty lokalizacją przedsięwzięcia przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową, a sporne przedsięwzięcie nie ma takiego charakteru), co zostało zakwestionowane w odwołaniu przez inwestora.

SKO w [...] podzieliło stanowisko organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla każdego przedsięwzięcia jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Według SKO w [...], jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia obejmuje działkę o nr ewid. [...], dla której obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z 29 września 2004 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 2 czerwca 2016 r. oraz działkę nr [...], dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentów gminy [...], części miejscowości [...] i w zakresie lokalizacji ropociągu na terenie gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 3 grudnia 2018 r. (Dz.Urz.Woj. [...]. poz. 244 z 11 stycznia 2019 r.).

Zgodnie z m.p.z.p. działka nr ewid. [...] oznaczona jest symbolem III.2R - tereny rolnicze. W myśl § 22 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: I.IR od II.IR do II.14R, od III.IR do III.6R oraz od IV.IR do IV.37R i IIP.1R, IIIP.1R, IIIP.2R

1. - tereny rolnicze, ustala się następujące parametry i zasady zagospodarowania:
2. 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze;
3. 2) zasady zagospodarowania:
4. a) zachowuje się istniejącą zabudowę z możliwością przebudowy i modernizacji, wymiany obiektów, lokalizacji nowych w granicach istniejącej działki siedliskowej na zasadach, jak dla zabudowy zagrodowej, b) dopuszcza się:
5. - adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej na cele rekreacji indywidualnej, obsługi ruchu turystycznego, usług niepowodujących szkodliwego oddziaływania na środowisko,
6. - lokalizację nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną,
7. - lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
8. - zalesienia i zadrzewienia gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych i terenów erozyjnych,
9. - wyznaczenie i utwardzenie dróg wewnętrznych służących obsłudze gospodarki rolnej,
10. - lokalizację niezbędnych urządzeń hydrotechnicznych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń retencyjnych,
11. c) dla terenów zabudowy zagrodowej obowiązują zasady i parametry zagospodarowania określone w § 14.

Kolegium stwierdziło, że w świetle przytoczonych przepisów, plan dopuszcza na działce nr ewid. [...] lokalizację nowych obiektów w obszarze rolniczym jedynie wówczas, gdy obiekty te powstaną poprzez adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej lub mają na celu lokalizację nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną oraz lokalizację niezbędnych urządzeń hydrotechnicznych, infrastruktury technicznej oraz urządzeń retencyjnych.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zdefiniowanie pojęcia "zabudowy zagrodowej".

Zdaniem SKO w [...], w świetle przytoczonych orzeczeń, nawet szeroka interpretacja pojęcia "zabudowy zagrodowej" nie daje podstaw do uznania, że sporna inwestycja mieści w tym pojęciu. Inwestor mieszka w miejscowości [...] przy ul. [...] tj. w miejscowości położonej w gminie [...]. Działki, na których planuje przedsięwzięcie znajdują się w gminie [...], zaś odległość między nimi wynosi ponad 25 km. Trudno zatem uznać, by grunty te stanowiły elementy prowadzonego gospodarstwa rolnego i były z nim związane funkcjonalnie. Przeczy temu nawet ekonomiczne podejście do rozumienia związku gruntów w ramach jednego gospodarstwa rolnego.

Ponadto, planowana wielkość produkcji, wynosząca ponad 260 tys sztuk brojlerów na cykl, co daje blisko 1,7 mil sztuk rocznie, nie może być rozumiana jako prowadzenia gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej, na własne potrzeby rolnika. Planowane przedsięwzięcie stanowi przejaw przemysłowej produkcji rolnej o znacznym rozmiarze, a przy jego realizacji nie przewiduje się budowy budynku mieszkalnego, lokalizacji siedliska.

Realizacja przedsięwzięcia na działce nr [...] ze względu na niezgodność z m.p.z.p. jest niedopuszczalna, a więc nie jest możliwe wydanie decyzji środowiskowej.

Gdy chodzi o drugą działkę o nr [...], objętej spornym przedsięwzięciem, Kolegium wskazało, że skarżący złożył pismo z 5 maja 2020 r., z którego wynika, że ta działka w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z 29 września 2004 r. oraz uchwała zmieniająca Nr [...] z 2 czerwca 2016 r.), została objęta częściowo symbolem R - obszary gruntów ornych, częściowo symbolem RZ - obszary dolin rzecznych łąk i obniżeń terenu oraz częściowo symbolem ZL - lasy oraz większe skupiska zadrzewień. Odnosząc się do tego pisma Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego i w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) nie wywiera decydującego wpływu na ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania.

Kolegium podkreśliło, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p. dotyczyć musi wszystkich działek, na których jest ono planowane, a niezgodność nawet częściowa wyklucza możliwość jej realizacji. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ m.p.z.p. na działce nr ewid. [...] nie dopuszcza budowy fermy o charakterze przemysłowym tj. obiektów hodowli specjalistycznej, niemieszczących się w pojęciu zabudowy zagrodowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. U., reprezentowany przez M. G. – B. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę [...] [...] na decyzję SKO w [...], Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo odmówił wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia. Słusznie organy obu instancji stwierdziły, że podstawowym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Wynika to z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W procesie oceny tej zgodności, konieczne jest po pierwsze prawidłowe określenie charakteru projektowanej inwestycji, a po drugie prawidłowe zinterpretowanie rodzaju przeznaczenia terenu objętego tą inwestycją, określonego w planie miejscowym. W niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie fermy drobiu, obejmującej 6 kurników o łącznej liczbie 267 428 sztuk brojlerów na jeden cykl przy przewidywanych 6,5 cyklach w ciągu roku (43 738/1 kurnik). Wielkość ta stanowi 1049,71 DJP na jeden cykl.

Przedsięwzięcie zostało zaplanowane w większości na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...] i tylko w niewielkiej części na działce nr [...]. Działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentów gminy [...], części miejscowości [...] i w zakresie lokalizacji ropociągu na terenie gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 3 grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. 244 z dnia 11 stycznia 2019 r.) i oznaczona symbolem III.2R - tereny rolnicze. Sposób zagospodarowania tego terenu został szczegółowo określony w przepisie § 22 m.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie uznały, że sporna inwestycja nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. Zarówno organy, jak i skarżący zgodni są co do tego, że teren objęty przedsięwzięciem przewidziany jest jako rolniczy, kwestie sporne dotyczą tego, czy w ramach zagospodarowania rolniczego możliwa jest nowa zabudowa zagrodowa w ścisłym, czy też w szerokim znaczeniu, co sprowadza się do przyjęcia, czy działalność rolnicza musi się koncentrować blisko, czy daleko od "zagrody", tj. miejsca koncentracji życiowej rolnika, a nawet czy może istnieć bez "zagrody".

Według Sądu I instancji, w świetle przytoczonych przez organy i skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych, w każdym wypadku zabudowa zagrodowa łączy cechy działalności rolniczej z aktywnością życiową, a więc pozazawodową (pozarolniczą), rolnika. Chodzi w niej o taki rodzaj zagospodarowania (zabudowy, obiektów budowlanych, urządzeń, sposób wykorzystywania terenu), który - ze względu na skalę i rodzaj oddziaływań - pozwala na pogodzenie możliwości zaspokojenia zarówno potrzeb życiowych, jak i zawodowych rolników na danym terenie. Dopuszczalność konkretnego przedsięwzięcia rolniczego (ze względu na jego konkretne cechy) w zabudowie zagrodowej zależy od tego, czy nie zakłóci ono mieszkaniowego korzystania z nieruchomości w tym terenie przez innych rolników, w tym w szczególności przez rolników prowadzących działalność rolniczą na własne potrzeby.

Oceniając charakter spornej inwestycji polegającej na budowie fermy kur o bardzo dużej obsadzie, obejmującej 6 kurników, tj. dużych budynków (hal) produkcyjnych, stwierdzić należy, że nie nosi ona cech zabudowy rolniczej, ani tym bardziej zagrodowej. Jest to w istocie ferma przemysłowa, która jest przedsięwzięciem o cechach działalności rolniczej i produkcyjnej (przemysłowej), a taka nie jest do pogodzenia z mieszkalno - rolniczym charakterem zabudowy zagrodowej, nawet nowocześnie zorganizowanej. W zabudowie zagrodowej działalność rolnicza przeplata się z aktywnością życiową/osobistą rolników, co nie występuje w przypadku działalności rolniczej typu przemysłowego, a takiej dotyczy sporne przedsięwzięcie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że przepisy u.u.i.ś., na podstawie której wydawana jest decyzja środowiskowa, nie zawierają definicji legalnej "działalności rolnej", "rolnictwa", "działalności produkcyjnej", czy "produkcji", w związku z tym sąd sięgnął do definicji zawartych w przepisach innych ustaw. Najbardziej pomocne są w tym przypadku definicje legalne "działalności rolniczej" sformułowane w ustawach podatkowych. Nie ulega wątpliwości, że instrumenty finansowe, takie jak podatki i opłaty, w istotny sposób kształtują politykę państwa w m.in. w zakresie gospodarki, rozwoju, inwestycji, stymulując bądź hamując określone dziedziny życia społecznego i gospodarczego, przez co wskazują aktualne cele państwa. Zawarte nich definicje istotnie wiążą się więc z innymi gałęziami prawa, więc niewątpliwie ich rozumienie powinno być spójne z całym systemem. Źródła przychodów, w tym "działalność rolnicza", są największym zbiorem definicji różnego rodzaju działalności, regulowanej przez państwo. Oznacza to, że sformułowanie w nich pojęcie "działalności rolniczej" należy uwzględniać dokonując kwalifikowania rodzaju inwestycji, w tym w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej.

Ustawodawca wyróżniając spośród różnych form działalności rolniczej, szczególny jej rodzaj typu przemysłowego, fermowego, ma na myśli działalność rolniczą, która w istocie nosi cechy zorganizowanego przedsiębiorstwa. Działalność rolniczą typu fermowego ma więc podwójny charakter - rolniczy przedmiot (dotyczący zwierząt i roślin) i przemysłowy sposób hodowli, cechujący się wysokim stopniem zorganizowania i technologii produkcji oraz - co należy podkreślić - dużą skalą oddziaływań na środowisko.

Analiza definicji legalnych, zawartych w tych przepisach w tym przede wszystkim "działalności rolniczej", a także analiza językowego znaczenia pojęcia "przemysłowy" pozwalają na uznanie, że ustawodawca przez "fermy przemysłowe" rozumie gospodarstwa, których przedmiotem jest działalność rolnicza polegająca na hodowli lub chowie zwierząt, o znacznych rozmiarach, o dużym stopniu zorganizowania, charakterystycznym dla przedsiębiorstw i cechująca się istotnym oddziaływaniem na środowisko. Ferma przemysłowa jest więc – jak wyżej wskazano, działalnością o podwójnym charakterze - rolniczym i przemysłowym.

Niewątpliwie sporna inwestycja polegająca na budowie fermy drobiu, obejmującej 6 kurników o łącznej liczbie 267 428 szt. brojlerów na jeden cykl przy przewidywanych 6,5 cyklach w ciągu roku (43 738/1 kurnik) – czyli 1049,71 DJP na jeden cykl, spełnia kryteria, pozwalające uznać ją za "fermę przemysłową" w przedstawionym rozumieniu, ze względu na jej rolniczy "przedmiot", planowaną wielkość produkcji i związany z tym stopień zaangażowania środków technicznych i organizacyjnych oraz różnego rodzaju oddziaływania, z uwagi na które inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy w pełni trafnie uznały, że sporna inwestycja o rolno - przemysłowym charakterze, nie jest dopuszczalna w m.p.z.p. przewidującym na terenie nią objętym przeznaczenie rolniczo - zagrodowe. Wprawdzie w § 22 m.p.z.p. jest mowa o "lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną", to jednak wykładnia celowościowa całego przepisu § 22 m.p.z.p. nie pozwala na przyjęcie, że chodzi w nim także o produkcję rolną typu przemysłowego. Obszar III.2R to teren rolniczy z istniejącą zabudową zagrodową, z możliwością jej przebudowy i modernizacji, a także z dopuszczalną zmianą istniejącej zabudowy zagrodowej na rekreacyjną, obsługi turystycznej, usług niepowodujących szkodliwego oddziaływania na środowisko. "Nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną", o której mowa w tym przepisie, nie można więc rozumieć jako zabudowy rolno - przemysłowej typu fermowego.

Taka zabudowa pozostawałaby w konflikcie z pozostałą zabudową wymienioną w tym przepisie, która wyraźnie kładzie nacisk na wykorzystywanie tego terenu dla działalności życiowej, osobistej rolników, co jest nie do pogodzenia z przemysłową działalnością ferm.

Porównując przewidziane w przepisach cechy zagospodarowania dla działki nr [...] (na której planowana jest większość inwestycji) z cechami spornej inwestycji, należącej do przedsięwzięć mających charakter fermy przemysłowej w przedstawionym wyżej rozumieniu, stwierdzić należy, że nie można uznać, by w terenie III.2R była dopuszczalna realizacja spornej inwestycji.

W świetle powyższego, wobec braku zgodności spornej inwestycji z m.p.z.p., organ zasadnie odmówił wydania dla tej inwestycji decyzji środowiskowej. Wbrew stanowisku skarżącego, wobec niezgodności inwestycji z planem miejscowym, nie było konieczności szczegółowego badania raportu oddziaływania na środowisko i odnoszenia się do tego raportu.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczące wadliwej oceny przez organy zgodności inwestycji z m.p.z.p., a więc naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., z przedstawionych wyżej powodów nie zasługują na uwzględnienie.

Według Sądu I instancji, organ nie naruszył również w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia przepisu art. 8 § 2 k.p.a. Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącym, że zasada pogłębiania zaufania stron do organów władzy publicznej wyrażona w tym przepisie wymaga spójności oświadczeń wyrażanych przez organ w pismach procesowych w ramach danego postępowania, to jednak naruszenia tej zasady w niniejszej sprawie nie można uznać za istotne, mające wpływ na wynik. Wskazana przez skarżącego rozbieżność dotyczy stanowiska organu I instancji (który w piśmie z dnia 10 lipca 2020r. skierowanym do RDOŚ w [...] twierdził, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p.), a następnie ten sam organ I instancji wydał decyzję odmowną ze względu na niezgodność przedsięwzięcia z m.p.z.p.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd I zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze obszernie wyjaśniło, jak interpretuje zapisy m.p.z.p. oraz jak rozumie pojęcie "zabudowy zagrodowej". Szczegółowa analiza doprowadziła ten organ do przekonania, że inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. Podkreślić należy, że organ odwoławczy działający jako organ II instancji ma obowiązek samodzielnie ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, a więc samodzielnie, niezależnie od organu I instancji, rozpoznać sprawę. Na tym bowiem podlega zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Działanie Kolegium rozpatrującego odwołania w niniejszej sprawie nie nosi cech niespójności, a w obszernym uzasadnieniu szczegółowo przedstawiło argumentację swojego stanowiska.

W sytuacji występującej w sprawie nie można więc zarzucić wydania zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., pomimo początkowych wątpliwości organu I instancji co do zgodności inwestycji z m.p.z.p.

W skardze kasacyjnej [...] reprezentowany przez adw. K. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A. naruszenie prawa materialnego:

1. 1. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji nadaniu odrębnego znaczenia treści zastosowanego przepisu, przez uznanie, że organy obu instancji słusznie stwierdziły, że sporna inwestycja nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, w sytuacji gdy przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] pozwalają na zrealizowanie planowanej inwestycji;
2. 2. § 22 m.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że wykładnia celowościowa nie pozwala na przyjęcie że chodzi w nim o produkcję rolną typu przemysłowego, gdy teren objęty inwestycją ma przeznaczenie rolniczo-zagrodowe, w sytuacji gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest mowa o "lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną" co bez wątpienia pozostawia do zastosowania otwarty katalog rodzajów produkcji rolniczej;

B. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 50 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów, skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji brak dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku, w szczególności:
2. a) brak rozpoznania naruszenia art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. przez brak wszechstronnej weryfikacji i rozważenia prawidłowości przeprowadzenia postępowania i w konsekwencji nie odniesienie się do przedmiotowego zarzutu w zakresie w jakim skarżący zarzucił jego zastosowanie, w sytuacji gdy utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wydania decyzji zapadło bez uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i bez zasięgnięcia opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej;
3. b) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 7,77, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez zaniechanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia przez organ w zaskarżonej decyzji wybiórczych, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w tym braku dokonania analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu w miejscowości [...], gmina [...] przedłożonego przez skarżącego z wyjaśnieniami inwestora, uczestników postępowania oraz z uzgodnieniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
4. 2. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c, p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie zasady pogłębiania zaufania stron do organów władzy publicznej za istotną i mającą wpływ na wynik niniejszego postępowania;
5. 3. art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c, p.p.s.a, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że zarzuty skargi odnoszące się do oceny przez organy zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania nie zasługują na uwzględnienie;
6. 4. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. art. 145 § 1 pkt 1c, p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 lipca 2020 r., pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest mowa o "lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną" co pozostawia do zastosowania otwarty katalog rodzajów produkcji rolniczej;
7. 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez Sąd jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd

I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO w [...] z 7 września 2020 r. znak [...] była prawidłowa.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną przedsięwzięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena decyzji organów obu instancji dokonana przez Sąd I instancji w zakresie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może być interpretowany w taki sposób, że umożliwia i obliguje sąd administracyjny do badania wszystkich kwestii wiążących się ze sprawą, także tych, które nie mieściły się w zakresie postępowania administracyjnego, w toku którego wydany został zaskarżony skargą akt administracyjny. Rozwijając treść tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej zarzuca także brak rozpoznania przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające organy art. 77 u.u.i.ś. W skardze kasacyjnej zarzucono, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie wydania decyzji środowiskowej zapadło bez uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ i bez zasięgnięcia opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie NSA oraz w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, według którego skoro z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 329/20; 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17; 26 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2628/11).

W ostatnim z powołanych wyżej wyroków NSA wyrażono jednoznaczny pogląd, według którego "(...) zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami".

W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione.

Organy dopełniły wszystkich formalności. Trudno uznać, że wydanie orzeczenia odmawiającego wydania decyzji środowiskowej po stwierdzeniu braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem te normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu.

W sprawie należało ustalić w zasadzie jedną okoliczność, a mianowicie: zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające ustaliły wskazaną wyżej okoliczność prawidłowo. Z tego powodu Sąd

I instancji miał uzasadnione podstawy, aby stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczące wadliwej oceny przez organy zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p., a więc naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że organ nie naruszył również w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia przepisu art. 8 § 2 k.p.a. Wskazana przez skarżącego rozbieżność dotyczy stanowiska organu I instancji (który w piśmie z 10 lipca 2020r. skierowanym do RDOŚ w [...] twierdził, że przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p.), a następnie ten sam organ I instancji wydał decyzję odmowną ze względu na niezgodność przedsięwzięcia z m.p.z.p. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO w [...] obszernie wyjaśniło, jak interpretuje przepisy m.p.z.p. oraz jak rozumie pojęcie "zabudowy zagrodowej". Szczegółowa analiza doprowadziła ten organ do przekonania, że przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p. Ma rację Sąd I instancji, że działanie organu odwoławczego rozpatrującego odwołania w niniejszej sprawie nie nosi cech niespójności, a w obszernym uzasadnieniu szczegółowo przedstawiło argumentację tego stanowiska.

W sytuacji występującej w sprawie nie można więc zarzucić wydania zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., pomimo początkowych wątpliwości organu I instancji co do zgodności inwestycji z m.p.z.p.

W pełni należy zaakceptować pogląd Sądu I instancji, według którego w niniejszej sprawie organy w trafnie uznały, że sporne przedsięwzięcie o rolno - przemysłowym charakterze, nie jest dopuszczalne zgodnie z treścią m.p.z.p. przewidującego na terenie nim objętym przeznaczenie rolniczo - zagrodowe. Wprawdzie w § 22 m.p.z.p. jest mowa o "lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną", to jednak wykładnia celowościowa całego przepisu § 22 m.p.z.p. nie pozwala na przyjęcie, że chodzi w nim także o produkcję rolną typu przemysłowego. Obszar III.2R to teren rolniczy z istniejącą zabudową zagrodową, z możliwością jej przebudowy i modernizacji, a także z dopuszczalną zmianą istniejącej zabudowy zagrodowej na rekreacyjną, obsługi turystycznej, usług niepowodujących szkodliwego oddziaływania na środowisko. "Nowej zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną", o której mowa w tym przepisie, nie można rozumieć jako zabudowy rolno - przemysłowej typu fermowego.

Taka zabudowa pozostawałaby w konflikcie z pozostałą zabudową wymienioną w tym przepisie, która wyraźnie kładzie nacisk na wykorzystywanie tego terenu dla działalności życiowej, osobistej rolników, co jest nie do pogodzenia z przemysłową działalnością ferm.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, co do zasady jest decyzją związaną. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany do wydania takiej decyzji, w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej - odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Jednym z powodów, z uwagi na które organ nie tylko uprawniony jest ale zobligowany do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań, jest niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.). Zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawnych, przepis o charakterze wyjątku podlega interpretacji ścieśniającej, a tym samym właściwy organ wydaje decyzję negatywną jedynie w sytuacji, gdy wykaże jednoznacznie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego planu.

Bezwzględnym i podstawowym obowiązkiem ciążącym na organie administracji publicznej, prowadzącym postępowanie w sprawie określenia uwarunkowań środowiskowych dla danego przedsięwzięcia, co wynika z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., jest zbadanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile ten został uchwalony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium w niniejszej sprawie w ślad za organem I instancji, prawidłowo ustaliło, że sprzeczność taka istnieje wobec planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia i jednoznacznie ją wykazało. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "pomimo jednoznacznego zakwalifikowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ustawodawcę jako aktu prawa miejscowego nie można nie zauważyć, że jego ustalenia, mimo odnoszenia się do abstrakcyjnie określonego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości znajdujących się na terenie objętym przez ów plan. Przez to może się on jawić jako zbiór aktów indywidualnych, ustalających warunki określające zabudowę indywidualnych nieruchomości, uchwalonych stosowną uchwałą rady miasta lub rady gminy". (zob. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 164). Wykładnia przepisów m.p.z.p. przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie jest sprzeczna z modelem racjonalnego tworzenia prawa.

W piśmiennictwie J. Wróblewski wyróżnia następujące elementy modelu racjonalnego tworzenia prawa: "a) założenie celu, określonego w stopniu dostatecznie sprecyzowanym dla wyboru środków służących jego realizacji; b) ustalenie prawidłowości, które określają powiązania między typem stanów rzeczy, do których należy cel, a typem zjawisk, które prowadzą do zaistnienia tych pierwszych (potencjalne środki realizacji celu); c) ustalenie, które ze środków realizacji założonego celu mogą być środkami prawnymi (prawne środki realizacji celu); d) wybór określonego środka prawnego do realizacji założonego celu; e) ustanowienie określonych przepisów prawa obowiązującego". (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 134-135). Porównując przewidziane w przepisach cechy zagospodarowania działki nr [...] (na której planowana jest większość przedsięwzięcia) z cechami spornego przedsięwzięcia, należącego do przedsięwzięć mających charakter fermy przemysłowej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził należy, że nie można uznać, by w terenie III.2R była dopuszczalna realizacja spornego przedsięwzięcia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.