Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M.P. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Ożarowice w przedmiocie informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 3 stycznia 2022 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji w zakresie skanu protokołu wraz z załącznikami z przeprowadzonego naboru na stanowisko urzędnicze samodzielnego referenta. Pismem z 20 stycznia 2022 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek oraz przesłał skan protokołu z naboru wraz z załącznikami tj. kwestionariuszem spełnienia wymagań formalnych oraz wypełnionymi przez kandydatów testami.
Pismem z 21 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o prawidłowe załatwienie jego wniosku tj. przekazanie pełnej treści protokołu bez zastosowania procesu anonimizacji. W odpowiedzi organ wyjaśnił skarżącemu, że jego wniosek trafił do folderu "spam", gdzie znajdował się wśród wielu propozycji szkoleń i reklam. Z tego powodu odpowiedź na wniosek została przekazana z opóźnieniem, jednak niezwłocznie po jego zauważeniu przez pracownika organu.
Pismem z 21 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do niewybranego kandydata z pytaniem, czy wyraża zgodę na udostępnienie swoich danych osobowych w związku z wnioskiem o informację publiczną dotyczącym protokołu wraz z załącznikami z naboru na stanowisko samodzielnego referenta. Osoba ta nie wyraziła zgody na udostepnienie jej danych osobowych osobom trzecim, o czym poinformowano skarżącego.
Skarżący wniósł opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wynika to z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. W ocenie Sądu I instancji, uchwała ta jest wiążąca i znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzielając informacji publicznej nie pozostaje w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna.
Zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a w tej sprawie do udzielenia żądanej informacji. Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu została wniesiona przez skarżącego 13 marca 2022 r., a podmiot zobowiązany udostępnił skarżącemu żądaną informację 20 stycznia 2022 r. Oznacza to, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu I instancji, na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępnił uprzednio (tj. przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego) informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej.
Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 530 ze zm. – dalej: ustawa o pracownikach samorządowych), informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zdaniem Sądu I instancji, informacją publiczną są wszelkie informacje dotyczące kandydata w zakresie spełniania przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu, ale nie jego dane personalne. Jeżeli informacje dotyczące kandydata mają związek z tymi wymaganiami, podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.i.d.p.
Informacją publiczną jest również informacja o uszeregowaniu kandydatów biorących udział w konkursie, a także informacja o ocenie poszczególnych kandydatów. Zarówno uszeregowanie kandydatów, jaki i ich ocena, dotyczą bowiem kwestii spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu, są zatem objęte dyspozycją art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Ujawnieniu podlegają jedynie dane osobowe kandydata wybranego, o czym stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych.
Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, co uzasadniało odrzucenie skargi wniesionej w tym przedmiocie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. na skutek nieuprawnionego przyjęcia, że skarga na bezczynność organu została wniesiona po zakończeniu postępowania przez organ administracji publicznej prowadzonego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 4, art. 14 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Polegało to na uznaniu, że art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych ma zastosowanie nie tylko do wstępnego etapu rekrutacji (ogłoszenia o naborze i zgłaszania kandydatur), ale także do etapu samego prowadzenia czynności wyłonienia kandydata, o którym mowa w art. 13a tej ustawy i z którego to etapu sporządza się protokół (art. 14 ustawy o pracownikach samorządowych). W konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów na skutek uznania, że doręczenie skarżącemu zanonimizowanego protokołu stanowi należyte załatwienie sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Nie jest kwestionowane w tej sprawie, że na gruncie u.d.i.p. nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ uwzględniając wniosek, udostępnił uprzednio (tj. przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego) informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Skarga w tego rodzaju sprawach podlega odrzuceniu. Skarżący wskazuje natomiast, że organ nie udostępnił imion i nazwisk kandydatów biorących udział w naborze, przesyłając jedynie zanonimizowany protokół z przeprowadzonego naboru.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno co do zasady nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy żądana informacja zawiera dane osobowe podlegające ochronie, nie oznacza to "automatycznie", że informacja ta traci walor informacji publicznej i zwalnia zobowiązany podmiot z konieczności jej udostępnienia. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia albo umorzeniu postępowania.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, przepisami odrębnymi są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. W orzecznictwie przyjmuje się, że do wymagań zawartych w ogłoszeniu o naborze odnosi się informacja o wykształceniu, stażu pracy i doświadczeniu zawodowym kandydatów, ubiegających się o stanowisko w służbie publicznej. Informacją publiczną jest zatem protokół z przeprowadzonego naboru, lista kandydatów spełniających wymogi formalne w postępowaniu rekrutacyjnym oraz informacja o wyniku naboru, jak i dane odnoszące się do wykształcenia, stażu pracy, przebiegu zatrudnienia, pełnionych obowiązków, doświadczenia urzędniczego lub innych informacji o kandydatach, dotyczących wymagań związanych ze stanowiskiem, wskazanych w ogłoszeniu o naborze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2022 r. III OSK 2360/21 oraz z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 683/09, LEX nr 515712).
Okoliczność, że dana informacja zalicza się do kategorii informacji publicznej nie oznacza jednak, że organ będzie zobowiązany do udzielenia żądanych informacji. Organ zobowiązany jest bowiem dokonać oceny pod kątem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych priorytet należy przyznać prawu do informacji publicznej. Relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 878/18).
Podmiot zobowiązany - udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej - każdorazowo zobligowany jest do wyważenia prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca nie określił w przepisach u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", co oznacza, że definicji tego pojęcia należy poszukiwać na gruncie innych aktów ustawowych. Takim aktem jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz.UE.L 119 z 04.05.2016, str. 1, ze zm.), które przesądza, że dane osobowe osoby fizycznej, w tym w szczególności imię i nazwisko, podlegają ochronie jako sfera prywatności człowieka.
W związku z powyższym, jeżeli żądana informacja publiczna zawiera dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby fizycznej, organ zobowiązany jest do udzielenia tej informacji po wyłączeniu z jej treści tych danych. W praktyce udostępnieniu podlega wówczas dokument odpowiednio zanonimizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 oraz z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, zgodnie z którym, z zestawienia zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja (zatarcie) danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., ponieważ przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.
Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, dlatego też anonimizacja będąca zabiegiem technicznym, umożliwiającym udzielenie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, jest w orzecznictwie powszechnie akceptowalna jako właściwy środek służący realizacji prawa do informacji publicznej z uwzględnieniem prawa do prywatności. Udostępnienie informacji publicznej w formie zanonimizowanej nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wynika to z przepisów prawa. Anonimizacji nie może tym samym utożsamiać z odmową udzielenia informacji publicznej. Anonimizacja udostępnionej informacji nie jest niezgodna z przepisami u.d.i.p. Kluczowe jednak dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, ma ustalenie, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku.
Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. jest zatem konieczne tylko w przypadku, gdy istota żądanej informacji dotyczy żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę tę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/15, z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17, z 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 227/17 oraz 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12).
W tej sprawie pismem z 21 stycznia 2022 r. skarżący wprost zwrócił się do organu o prawidłowe załatwienie wniosku tj. przekazanie pełnej treści protokołu bez zastosowania procesu anonimizacji. Skarżący jednoznacznie określił, że żądanie jego wniosku obejmuje poznanie informacji publicznej o kandydatach zidentyfikowanych przez wskazanie ich danych osobowych. Oznacza to, że informacja w zakresie imienia i nazwiska poszczególnych kandydatów stanowiła immanentną część wniosku o udzielenie informacji publicznej. Uznać zatem należy, że anonimizując dane osobowe (imię i nazwisko) kandydatów organ w tej części nie udostępnił żądanej informacji. Organ powinien zatem informację udostępnić albo, jeśli uznaje, że informacja wymaga ochrony ze względów wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. W tej sytuacji, odrzucenie skargi było przedwczesne, ponieważ na tym etapie postępowania Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organ udostępnił informację publiczną w sposób należyty, co uzasadniałoby stwierdzenie, że skarga była niedopuszczalna.
Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, ponieważ właściwy w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.