Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 134/20, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 7 sierpnia 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie zwróciło się do Komendanta o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") postanowienia wraz z uzasadnieniem o umorzeniu podjętego z urzędu dochodzenia w sprawie, o której mowa we wskazanym artykule prasowym.
W dniu 21 sierpnia 2020 r. Prokuratura Rejonowa [...] poinformowała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
W dniu 3 grudnia 2020 r. Komendant poinformował, że wniosek Stowarzyszenia został przesłany do Prokuratury zgodnie z właściwością rzeczową. Jak wyjaśniono, akta sprawy zostały przesłane do Prokuratury skąd nie powróciły, dlatego też Komendant nie posiadał wiedzy na temat ewentualnego podjęcia postępowania, a także nie zlecono mu żadnych czynności do wykonania. Na tej podstawie, jako właściwego do rozpoznania wniosku uznano Prokuraturę Rejonową.
Stowarzyszenie wobec powyższego wniosło w dniu 25 listopada 2020 r. skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] wskazując, że żądane informacje stanowią informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Komendant przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że wnioskodawca występował o konkretne informacje z postępowania przygotowawczego prowadzanego w indywidualnej sprawie, a także informacje z akt tego postępowania, które mogą zawierać informację, która nie stanowi informacji publicznej oraz informację, która podlega udostępnieniu. W związku z tym, przepisów u.d.i.p. nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w odmienny sposób regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszące się do postępowania przygotowawczego. W odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, regulacje te są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do wszystkich, a nie tylko stron postępowania i nie ma do nich zastosowania regulacja u.d.i.p.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna.
Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Koszty związane z funkcjonowaniem Policji są pokrywane z budżetu państwa (art. 13 ust. 1 ustawy), a komendant komisariatu Policji jest organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 (art. 6 ustawy). W związku z tym należy stwierdzić, że Komendant Komisariatu był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Przy czym, należy zauważyć, że art. 4 u.d.i.p. nakładając taki obowiązek na wskazane podmioty, wprowadza jeszcze jeden warunek, a mianowicie, aby informacje publiczne były w posiadaniu tego podmiotu. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami.
Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostawić taki wniosek bez odpowiedzi. Przeciwnie, powinien on poinformować wnioskodawcę o tym, że jego żądanie nie może zostać zrealizowane z podaniem przyczyny takiego stanu oraz winien uprawdopodobnić, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Takie działania powinny być podjęte w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p Przy spełnieniu powyższego podmiot zobowiązany zostaje uwolniony od zarzutu bezczynności w sprawie, bowiem nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek został skierowany do Komendanta Komisariatu, który prowadził sprawę [...], i w której wydano postanowienie, lecz nie takie jak objęte wnioskiem. Zgodnie z art. 305 § 3 zdanie drugie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r.- Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2921 r., poz. 534, dalej jako "k.p.k."), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa, postanowienie o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu śledztwa wydaje prokurator albo Policja; postanowienie wydane przez Policję zatwierdza prokurator. Tak też było w przypadku postanowienia wydanego w sprawie, gdyż wprawdzie zostało wydane przez Policję, lecz zatwierdzała go prokuratura, co wymagało przekazania akt. W związku z tym, to ten organ, a nie Komenda, do której skierowano wniosek, był w posiadaniu żądanej informacji, o czym poinformowano wnioskodawcę.
Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie zaszły okoliczności wyłączające stosowanie reguł dotyczących dostępu do informacji publicznych określonych w u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej nastąpiło w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Co do zasady więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Stosownie do treści art. 305 k.p.k. odmowa wszczęcia śledztwa jest jednym z rozstrzygnięć możliwych do podjęcia na skutek uzyskania zawiadomienia o przestępstwie, a zatem jest ono rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p.- jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z tego wynika, że w niniejszej sprawie żądanie dotyczy dokumentu znajdującego się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego w sprawie karnej. Zdaniem sądu, tego rodzaju informacje nie mogły jednak podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., lecz w trybie przepisów k.p.k. Jak stanowi bowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Oznacza to, że przepisów omawianej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wskazana norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Takimi szczególnymi przepisami są zaś regulacje k.p.k. odnoszące się do zasad, trybu i formy udostępniania akt stronom toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. W tym zakresie art. 156 § 5 k.p.k. stanowi bowiem, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego.
W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
W świetle tego, aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że to przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt zarówno w trakcie jak i po zakończeniu postępowania przygotowawczego, wyłączając w tym zakresie stosowanie trybu i formy dostępu określonej w u.d.i.p. Przy czym zastosowanie reguł k.p.k. odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania. Stanowisko to zostało zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje.
Zdaniem Sądu, dostęp do akt postępowania przygotowawczego jest odrębną (autonomiczną) instytucją prawa procesowego, co do której ustawowo określono zakres osób mających możliwość dostępu do tego rodzaju akt. Celem tej regulacji jest przyznanie wyraźnie określonym uczestnikom postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy w związku z realizacją przysługujących im w ramach danego postępowania praw procesowych. Dlatego właśnie przyjęcie, że strona postępowania, której interesów sprawa bezpośrednio dotyczy, uzyskuje dostęp do akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach, niż osoby działające na podstawie u.d.i.p. byłoby naruszeniem zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Tak więc, zdaniem WSA w Gdańsku, kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób, związane z uzyskaniem przez nie informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego lub zakończonego postępowania karnego. Dostęp ten przy tym może dotyczyć zarówno całości akt takiego postępowania, jak i wybranych jego fragmentów, czy konkretnych dokumentów, jak np. postanowienie o wszczęciu czy odmowie wszczęcia śledztwa w konkretnej sprawie. Natomiast przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec uregulowanego w k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają zatem "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k., przyjęcie zaś odmiennej interpretacji i udostępnienie skarżącemu żądanych informacji byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia jej "każdemu" w rozumieniu u.d.i.p.
Tak więc konieczność podjęcia działań określonych w u.d.i.p. w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej istnieje po stronie adresata wniosku tylko w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w rozważanym wypadku. W konsekwencji więc nie sposób skutecznie zarzucać Komendantowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p., skoro po jego stronie nie istniał prawny obowiązek w tym zakresie.
W dniu 23 maja 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 65 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez uznanie za prawidłowe zakwalifikowanie wniosku skarżącego przez organ jako podania w rozumieniu k.p.a. i przekazanie go "wedle właściwości" do innego podmiotu celem rozpatrzenia, w sytuacji gdy u.d.i.p. nie przewiduje instytucji przekazywania wniosków "wedle właściwości";
- 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo reakcji organu na złożony wniosek podjętej dopiero w dniu 3 grudnia 2020 r., a więc ze znacznym naruszeniem terminu ustawowego;
- 3. art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dostęp do treści postanowień wydawanych w postępowaniu przygotowawczym dla podmiotów nie będących jego uczestnikami jest regulowany autonomicznie i wyłącznie w k.p.k.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponieważ zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie jest częściowo zasadna.
Niemniej jednak nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 65 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Odnotowania wymaga, że tak zbudowany zarzut skargi kasacyjnej w swojej podstawie zawiera wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepis u.d.i.p. nakazujący stosować k.p.a. w sprawach z zakresu informacji publicznej przy wydawaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Sąd administracyjny nie orzeka zaś na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów P.p.s.a., których naruszenia - zdaniem skarżącej - dopuścił się Sąd pierwszej instancji. A zatem oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. musi skłaniać do oceny, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego do odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W tym zakresie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosił się w części stanowiącej uzasadnienie prawne do kwestii przekazania wniosku Stowarzyszenia przez organ do Prokuratury Rejonowej [...], a zatem nie oceniał czy w sprawie zastosowano, jeśli w ogóle, art. 65 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a.
W sprawie, jednakże należy uznać za zasadny zarzut obrazy art. 13 ust. 1 w zw. z art. art. 151 P.p.s.a. Stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 7 sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a zatem termin do udostępnienia informacji upłynął Komendantowi Komisariatu Policji [...] w dniu 21 sierpnia 2020 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, wnioskodawcy udzielono odpowiedzi na jego wniosek dopiero w dniu 3 grudnia 2020 r. (k - 20 akt administracyjnych), tj. jeden dzień po otrzymaniu skargi na bezczynność. Odpowiedź zatem została udzielona, a więc w takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien ocenić, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, charakter bezczynności oraz rozważyć zastosowanie środków prawnych określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. Ocena taka powinna zostać dokonana przy ponownej kontroli sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Częściowo zasadny jest również zarzut obrazy art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 865/21). W sprawie nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie zażądało dokumentu z zakończonego postępowania karnego – postanowienia o umorzeniu postępowania karnego. Wniosek ten zatem dotyczył informacji publicznej z zakończonego postępowania, a zatem dokumentu, do którego ujawnienia stosują się przepisy u.d.i.p., a nie k.p.k.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.). Koszty te wynoszą 340 zł i obejmują: wynagrodzenie dla pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną za sporządzenie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej (100 zł).