Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2022 r., II SA/Wa 1052/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 7 kwietnia 2022 r., nr 166, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia: 1. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z 23 grudnia 2021 r., nr 747;
- 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Raportem z 24 czerwca 2021 r. (uzupełnionym 21 lipca 2021 r.) skarżący zwrócił się do KGP o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby za okres od [...]2008 r. do [...] 2013 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r."), oraz za okres od 1 grudnia 2013 r. do 23 września 2021 r. w warunkach określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
Postanowieniem z 23 grudnia 2021 r., nr 747, KGP odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2008-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze. zm.; dalej "k.p.a."), w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, ze. zm.; dalej: "rozporządzenie z 7 grudnia 2018 r.") oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13).
Postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r., nr 166, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wydanym na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., KGP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w okresie od [...] października 2001 r. do [...] października 2008 r. pełnił służbę w Straży Granicznej. Następnie z dniem [...] listopada 2008 r. został przeniesiony do służby Policji, gdzie służbę pełnił do [...] września 2021 r. W okresie objętym żądaniem pełnił służbę w Wydziale Realizacyjnym [...], Biurze [...], a następnie w Centralnym Pododdziale [...], zajmując kolejno stanowiska służbowe: [...], [...] i [...]. Wnioskodawca, pełniąc służbę na stanowisku [...] Wydziału Realizacyjnego [...] w ramach obowiązków służbowych, zobowiązany był m.in. do: udziału w działaniach bojowych o podwyższonym stopniu ryzyka, działaniach pościgowych mających na celu skuteczne zatrzymania szczególnie niebezpiecznych przestępców na zlecenie jednostek i komórek organizacyjnych [...]; udziału w akcjach i operacjach policyjnych; udziału w realizacji zabezpieczeń przylotów i odlotów samolotów, odpraw pasażerskich linii lotniczych i kierunków zagrożonych aktem bezprawnej ingerencji w przypadku wprowadzenia podwyższonego poziomu zagrożenia; współpracy w systemie funkcjonowania ochrony VIP-ów z funkcjonariuszami Biura Ochrony Rządu podczas zabezpieczeń ważnych delegacji rządowych i państwowych; prowadzenia specjalistycznych szkoleń w ramach posiadanych uprawnień lub umiejętności (Karta opisu stanowiska pracy z 4 listopada 2008 r.).
Na stanowisku [...] zakres zadań wymienionego obejmował m.in.: udział lub dowodzenie w działaniach bojowych o podwyższonym stopniu ryzyka, działaniach pościgowych mających na celu skuteczne zatrzymania szczególnie niebezpiecznych przestępców na zlecenie jednostek i komórek organizacyjnych [...]; udział lub dowodzenie w akcjach i operacjach policyjnych; udział lub dowodzenie w realizacji zabezpieczeń przylotów i odlotów samolotów, odpraw pasażerskich linii lotniczych i kierunków zagrożonych aktem bezprawnej ingerencji w przypadku wprowadzenia podwyższonego poziomu zagrożenia, współpraca w systemie funkcjonowania ochrony VIP-ów z funkcjonariuszami Biura Ochrony Rządu podczas zabezpieczeń ważnych delegacji rządowych i państwowych; prowadzenie specjalistycznych szkoleń w ramach posiadanych uprawnień lub umiejętności (Karta opisu stanowiska pracy z 14 maja 2010 r.).
Z kolei pełniąc służbę w Biurze [...], a następnie w Centralnym Pododdziale [...], skarżący w ramach obowiązków służbowych zobowiązany był w szczególności do udziału w działaniach bojowych prowadzonych przez Biuro [...] lub samodzielne pododdziały antyterrorystyczne (kontrterrorystyczne) Policji, w tym także w działaniach bojowych polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, w zakresie wyznaczonym przez dowodzącego akcją lub operacją, a także w działaniach wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalnej taktyki (Karta opisu stanowiska pracy z 1 grudnia 2013 r., 22 marca 2018 r., 29 listopada 2018 r., 5 lipca 2019 r. i 18 października 2020 r.).
KGP, powołując się na przegląd akt osobowych skarżącego, stwierdził, iż nie zawierają one dokumentów potwierdzających, że wymieniony we wnioskowanym okresie pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W związku z tym pismami z 26 lipca 2021 r. zwrócił się do Dowódcy Centralnego Pododdziału [...] oraz Komendanta [...] z prośbą o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu podległej jednostki organizacyjnej Policji potwierdzających, że wnioskodawca we wskazanych okresach wykonywał czynności w sytuacjach określonych odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Pismem z 22 września 2021 r. Dowódca Centralnego Pododdziału [...] potwierdził pełnienie przez skarżącego służby w okresie od [...] 2013 r. do [...] 2021 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b powołanego rozporządzenia.
W związku z powyższym, Komendant Główny Policji 28 września 2021 r. wydał zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez skarżącego służby bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu w okresie od [...] 2013 r. do [...] 2021 r.
Ponadto Komendant [...] pismem z 7 września 2021 r. poinformował o wyniku przeprowadzonej kwerendy, przesyłając jednocześnie zgromadzone w niniejszej sprawie materiały. Z nadesłanej korespondencji wynika, iż w ramach kwerendy stosownymi pismami wystąpiono do Dowódcy Samodzielnego Pododdziału [...] oraz Naczelnika Wydziału [...].
Pismem z 24 sierpnia 2021 r. Naczelnik Wydziału [...] poinformował, iż na podstawie ewidencji archiwalnej (spisy akt przekazanych) do przeglądu wytypowano dokumentację z klasy archiwalnej: [...]. Wytypowane materiały zostały poddane ocenie przez Dowódcę [...].
Pismem z 30 sierpnia 2021 r. Dowódca [...] poinformował o wyniku przeprowadzonej kwerendy. Z załączonej do wskazanego pisma notatki służbowej z 30 sierpnia 2021 r. wynika, iż na podstawie analizy dokumentacji archiwalnej stwierdzono, że skarżący, pełniąc służbę w Sekcji [...], podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. (w roku: 2008 - 1 raz, 2009 - 6 razy, 2010 - 7 razy, 2011 - 3 razy, 2012 - 6 razy, 2013 - 6 razy). Na potwierdzenie powyższego zamieszczono krótki opis realizowanych przez wymienionego czynności (m.in. zatrzymanie członków zorganizowanej grupy przestępczej zajmującej się handlem środkami odurzającymi, mogących nielegalnie posiadać broń palną; zatrzymanie podejrzanego o uprowadzenie dla okupu oraz dystrybucję środków odurzających; zatrzymanie osób podejrzanych o nielegalne posiadanie broni palnej; zatrzymanie członka zorganizowanej grupy przestępczej podejrzanego o zlecenie zabójstwa, mogącego posiadać nielegalną broń palną typu PM "SKORPION"; zatrzymanie członka zorganizowanej grupy przestępczej pseudokibiców, zajmującej się handlem środkami odurzającymi na dużą skalę, mogącego nielegalnie posiadać broń palną; zatrzymanie lidera zorganizowanej grupy przestępczej zajmującej się handlem środkami odurzającymi, mogącego nielegalnie posiadać broń palną; zatrzymanie niebezpiecznego mężczyzny podejrzanego o przestępstwa gospodarcze oraz nielegalne posiadanie broni palnej; zatrzymanie osoby podejrzanej o udział w napadach na plebanie, mogącej nielegalnie posiadać broń palną; zatrzymanie mężczyzny podejrzanego o usiłowanie zabójstwa, mogącego posiadać nielegalnie broń palną).
Wobec powyższego wskazał, iż istnieje podstawa do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez skarżącego w warunkach określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia z 5 maja 2005 r. za okres od [...] 2009 r. do [...] 2010 r. oraz od [...] 2012 r. do [...] 2013 r., zaznaczając przy tym, że w okresie od [...] 2008 r. do [...] 2008 r. oraz od [...] 2011 r. do [...] 2011 r. wymieniony nie spełnił wymogów określonych w powołanym przepisie.
Komendant [...], w wyniku przeprowadzonej kwerendy materiałów archiwalnych w [...], Wydziale [...] oraz Archiwum Komendy [...], nie potwierdził pełnienia przez skarżącego w okresie od [...] 2008 r. do [...] 2013 r. służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W ocenie Komendanta [...] czynności wskazane przez Dowódcę [...], w których brał udział skarżący jako w czynnościach wykonywanych w warunkach określonych w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, nie były czynnościami podejmowanymi w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem wymieniony pełniąc służbę w Wydziale Realizacyjnym Komendy [...] "wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom tego Wydziału m.in. zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych oraz zatrzymywanie osób podejrzanych o dokonywanie przestępstw mogących nielegalnie posiadać broń palną. Z samego faktu wykonywania tych czynności nie można jednak stwierdzić, że w każdym przypadku ich podjęcia występowało faktyczne, realne czy też ponadprzeciętne zagrożenie dla życia lub zdrowia policjanta, bowiem istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby".
Wobec powyższego Komendant [...] stwierdził, że podczas pełnienia służby przez S. S. w Wydziale Realizacyjnym Komendy [...] w okresie od [...] 2008 r. do [...] 2013 r. nie wystąpiły szczególne okoliczności zagrażające jego życiu lub zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 5 maja 2005 r. Przy czym zaznaczył, iż czynności wskazane w notatce służbowej specjalisty Sekcji Szkoleniowo-Bojowej [...] z 30 sierpnia 2021 r. zatwierdzonej przez Dowódcę [...], w których brał udział skarżący, nie potwierdzają pełnienia przez wymienionego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 wskazanego rozporządzenia.
KGP, uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia, w pierwszej kolejności wskazał, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy o Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).
Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Nie można zatem zakładać a limine, że wykonywanie określonych czynności, w szczególności polegających na zatrzymywaniu osób szczególnie niebezpiecznych, w tym posiadających broń palną, zatrzymywaniu członków zorganizowanej grupy przestępczej, interwencjach wymagających wykorzystania specjalistycznego sprzętu, udziale w konwojach niebezpiecznego przestępcy, zabezpieczaniu rozpraw sądowych i konwojach o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa, świadczy już niewątpliwie o wykonywaniu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skutkowałoby to tym, że kwalifikacja osób uprawnionych do świadczenia emerytalnego w zwiększonej wysokości odbywałaby się na podstawie charakteru takich czynności, w których automatycznie należałoby przyjąć, że takie "szczególne" zagrożenie mogłoby wystąpić, tj. których podjęcie mogłoby potencjalnie skutkować wystąpieniem tego rodzaju zagrożenia.
Tym samym brak byłoby konieczności analizowania przebiegu konkretnych zdarzeń, tj. czynności, w których policjant brał udział, bowiem konieczne byłoby przyjęcie założenia, że ex definitione spełniają one kryterium, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., bo np. podmiot zlecający ich wykonanie zakwalifikował je w odpowiedni sposób, przekazując na odprawach informacje o możliwym ich charakterze oraz przebiegu.
Organ nie bada zatem w przedmiotowym postępowaniu, czy ze względu na charakter czynności, w których skarżący brał udział, wykonywał je ze świadomością podwyższonego ryzyka, tj., zagrożenia, jakie w jego ocenie może się wiązać z ich wykonywaniem, czy wykonywał je podejmując szczególne środki ostrożności, czy korzystał w trakcie ich wykonywania ze specjalnego wyposażenia, ale czy w danej konkretnej sytuacji, w danym zdarzeniu, w którym uczestniczył, ze względu na jego przebieg istniało realne i konkretne, a nie tylko potencjalne i abstrakcyjne, szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. KGP nie zgodził się z twierdzeniem, że każda czynność realizowana przez wyspecjalizowaną komórkę, w której skarżący pełnił służbę, tj. Wydział Realizacyjny Komendy [...], ze względu na zakres zadań przypisanych tej komórce, stanowi zdarzenie spełniające kryterium, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji, biorąc pod uwagę akta sprawy, za dowolne uznał ustalenia organu, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w latach 2008 (od [...] 2008 r.) - 2013 (do [...] 2013 r.) podejmował co najmniej 6 razy czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Ocena organu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W treści notatki służbowej z 30 sierpnia 2021 r. sporządzonej na podstawie dokumentacji archiwalnej wymienione zostały konkretne czynności podejmowane przez skarżącego we wskazanych wyżej latach w trakcie pełnienia służby w Sekcji [...] Wydziału Realizacyjnego [...], o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. we wskazanych wyżej latach (w roku 2008 – 1 raz w 2009 – 6 razy, 2010 – 7 razy, 2011 – 3 razy, w 2012 – 6 razy, w 2013 - 6 razy), która została sporządzona na podstawie Książek Realizacji Wydziału Realizacyjnego [...].
W ocenie sądu argumentacja organu nie pozwala na zakwestionowanie wymienionych w notatce konkretnych czynności podjętych przez skarżącego w określonych dniach, jako czynności podjętych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Skarżący uczestniczył w zatrzymaniu konkretnych osób w konkretnych sytuacjach i w określonych dniach. Okoliczność, że skarżący wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom tego Wydziału (Realizacyjnego), na co powołuje się organ, nie jest przeszkodą do stwierdzenia, że w trakcie wymienionych w notatce czynności podejmowanych przez skarżącego istniało zagrożenie zdrowia lub życia.
Sąd nie podważył stanowiska organu, że istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby, jednakże nie zgodził się, że wykonywanie przez skarżącego wymienionych w notatce konkretnych czynności, także wówczas, gdy są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału Realizacyjnego, jak m.in. zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych lub osób podejrzanych o dokonanie zabójstw, nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Tego rodzaju czynności, jak wymienione w notatce służbowej z 30 sierpnia 2021 r. nie są np. typowymi czynnościami wykonywanymi przez każdego policjanta, którego służba co do zasady związana jest z wystąpieniem wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia. Okoliczność, że każdy funkcjonariusz ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji), na co także powołał się organ, nie daje podstaw do odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy funkcjonariusz faktycznie podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, nawet, gdy co do zasady tego "rodzaju" czynności jako "typowe" przypisane były funkcjonariuszom tego Wydziału.
Zdaniem sądu, nawet jeśli można było mieć jakiekolwiek wątpliwości co do kwalifikowania tych konkretnych podjętych przez skarżącego czynności jako czynności podjętych w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, to wątpliwości te całkowicie rozwiewają wyjaśnienia Dowódcy [...] przedstawione w piśmie z 24 listopada 2021 r. Wbrew twierdzeniom KGP w notatce służbowej z dnia 30 sierpnia 2021 r. nie wskazano wyłącznie uczestnictwa w "określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach", ale wskazano na konkretne podjęte przez skarżącego czynności w ściśle określonych dniach. Organ odwoławczy w żaden sposób nie podważył skutecznie w postanowieniu, że podjęte przez skarżącego w latach 2008 – 2013 konkretne wymienione przez organ I instancji czynności nie zostały podjęte przez skarżącego w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia. Dowódca [...] w piśmie z 24 listopada 2021 r. jednoznacznie wskazywał, że podczas wykonywanych przez skarżącego realizacji nie było mowy o napastniku nieokreślonym, że zagrożenie nie było "wyimaginowane".
KGP wskazuje, że "Ocena czynności oparta wyłącznie o uprzednio uzyskane informacje, może skutkować założeniem, że czynności te mogą być czynnościami o podwyższonym ryzyku, ale nie oznacza to, że urealniają i konkretyzują przedmiotowe zagrożenie". Organ nie wskazał jednak, co jego zdaniem urealniłoby i skonkretyzowało zagrożenie podczas tych podjętych przez skarżącego konkretnych czynności wymienionych w notatce służbowej z 30 sierpnia 2021 r., w sytuacji gdy Dowódca [...] wskazał, że w tej notatce wymienione zostały jedynie te realizacje, tj. czynności, w których skarżący uczestniczył, a przedmiotowe warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu występowały. Dowódca wskazał też na realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia i zdrowia. Odmienna ocena KGP wyrażona w zaskarżonym postanowieniu musiała, w świetle powyższego, zostać uznana za dowolną, tym bardziej, że organ mając wiedzę o istnieniu dokumentacji, na podstawie której wskazano konkretne podejmowane przez skarżącego czynności, sam nie wskazał przebiegu zdarzeń, które kwestionuje w zakresie istnienia zagrożenia życia lub zdrowia. Uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy we wskazanym zakresie.
Zdaniem sądu I instancji zarówno w tym wskazanym wyżej zakresie, jak i w zakresie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. naruszony został również przepis art. 218 § 2 k.p.a. Organy nie przeprowadziły bowiem pełnego postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. W wyroku z 8 grudnia 2010 r., I OSK 872/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek (...).
Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie sądu I instancji niniejszej sprawie organ nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, w tym dotyczących twierdzeń skarżącego, że podejmował też m.in. czynności związane z likwidowaniem nielegalnego laboratorium, w którym znajdowały się niebezpieczne substancje chemiczne i istniało zagrożenia wystąpienia pożaru, czy wybuchu. Skarżący podnosił, że rzeczywista liczba realizacji, w których brał udział, a które wypełniały wymogi określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. była w rzeczywistości kilkukrotnie większa od wskazanej w postanowieniu. Zdaniem sądu w istocie treść zaskarżonego postanowienia nie wskazuje i nie wyjaśnia, czy istnieją inne dokumenty bądź rejestry wskazujące inne czynności podejmowane przez skarżącego w służbie w latach 2008-2013, poza powoływanymi w rozstrzygnięciu, które mogłyby zostać poddane analizie pod kątem możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści.
Brak wyjaśnienia tej kwestii świadczy o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Opisane wyżej uchybienia wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nakazał organowi, aby rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści w zakresie obejmującym okres służby od [...] 2008 r. do [...] 2013 r. organ ocenił raz jeszcze, czy zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą posiadaną dokumentację dotyczącą czynności podejmowanych przez skarżącego. W przypadku, gdyby w ocenie organu nadal brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, uzasadnienie postanowienia powinno szczegółowo wskazywać jaką dokładnie dokumentację, jakie rejestry, czy ewidencje poddano analizie i winno wyjaśniać dlaczego organ nie zakwalifikował określonych czynności, czy zadań wykonywanych przez skarżącego jako spełniających wymogi z § 4 pkt 1 rozporządzenia.
W sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w skardze. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a., warunkujące możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego, nie zaszły istotne wątpliwości, o których mowa w powołanym przepisie, niezbędne do wyjaśnienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie KGP.
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie:
- 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 218 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia KGP z 7 kwietnia 2022 r. nr 166 oraz postanowienia KGP nr 747 z 23 grudnia 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo iż odpowiadały one prawu, zaś zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego toku postępowania, tj. zobowiązanie do dokonania pełnych ustaleń faktycznych w zakresie czy skarżący podejmował też inne czynności niż wskazywane przez organ nie mieszczą się w normie art. 218 § 2 k.p.a., zwłaszcza iż brak jest podstaw do twierdzenia, że organ pozostaje w dyspozycji materiałów świadczącym o powyższym, a samo twierdzenie skarżącego, że czynności, w których brał udział, było znacznie więcej nie jest wystarczające do przyjęcia, iż rzeczywiście tak było, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia prawidłowych rozstrzygnięć organu;
- 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 218 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centrałnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji z 7 kwietnia 2022 r. nr 166 oraz postanowienia Komendanta Głównego Policji nr 747 z 23 grudnia 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo iż ustawowym warunkiem podwyższenia emerytury jest pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu rozumianych jako istnienie realnego, rzeczywistego zagrożenia życia i zdrowia w zakresie ponadnormatywnym do wykonywanych zadań Policji, co nie miało miejsca w niemniejszej sprawie oraz nieprawidłowe uznanie przez sąd I instancji, iż organ uznał, że zachodzi konieczność pełnienia służby w bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, pomimo że ta kwestia była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w ustawowym terminie nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że wyrokiem z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął sprawę o bardzo zbliżonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu tego wyroku sąd ten poruszył kwestie mające zasadnicze znaczenie również i dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, które zostanie przytoczone poniżej.
Wskazać należy, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19).
Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Bez żadnych wątpliwości przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
W świetle powyższego podzielić należy przekonanie organu, że nie zaistniały podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie w latach 2008-2013 służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W sprawie istnieje bowiem spór co do oceny konkretnych, wymienionych w notatce służbowej C. C. z 30 sierpnia 2021 r. (k. 28-30 akt adm.) czynności podjętych przez skarżącego jako czynności realizowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Zdaniem skarżącego czynności wyszczególnione w powyższej notatce zaliczają się do tych, od których uzależnione jest podwyższenie emerytury. Organ zaś stoi na stanowisku, że są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału Realizacyjnego [...], co nie pozwala na zakwalifikowanie ich jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Ocenie tej sąd I instancji postawił zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., uznając ocenę tę za dowolną.
To zaś w sposób jednoznaczny wskazuje, że okoliczności, w oparciu o które miałoby nastąpić potwierdzenie działania skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, są problematyczne. Sąd I instancji zarzucił również organowi, że ten nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, w tym dotyczących twierdzeń skarżącego, że podejmował wielokrotnie więcej czynności, które wypełniały wymogi określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Zdaniem sądu I instancji treść zaskarżonego postanowienia nie wskazuje i nie wyjaśnia, czy istnieją inne dokumenty bądź rejestry wskazujące inne czynności podejmowane przez skarżącego w służbie w latach 2008-2013, poza powoływanymi w rozstrzygnięciu, które mogłyby zostać poddane analizie pod kątem możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści.
W ocenie sądu I instancji brak wyjaśnienia tej kwestii świadczy o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., czym organ uchybił art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeszcze raz wskazać należy, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego.
W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).
Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że w sprawie organ zweryfikował informacje zawarte w notatce służbowej z 30 sierpnia 2021 r. i mając do dyspozycji różne stanowiska: pozytywne dla skarżącego Dowódcy [...] oraz Komendanta [...], który z kolei stwierdził, że podczas pełnienia służby przez skarżącego w Wydziale Realizacyjnym Komendy [...] w okresie od [...] 2008 r. do [...] 2013 r. nie wystąpiły szczególne okoliczności zagrażające jego życiu lub zdrowiu. KGP doszedł do wniosku, że w zakresie czynności wskazanych ww. notatce nie może wydać żądanego zaświadczenia, bowiem ma istotne wątpliwości co do charakteru tych czynności.
Powyższe prowadzi do uznania zasadności obu zarzutów skargi kasacyjnej, z wyłączeniem wskazanych w nich naruszeń art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy.
Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.
Chybione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09).
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak określona podstawa prawna związana jest ze stwierdzonymi przez sąd nieprawidłowościami w ocenie materiału dowodowego. Poprawność tak określonej podstawy, czy też jej kompletność, nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie może być jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.
Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.